II OSK 1103/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 906/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 906/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] ([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Pismem z dnia 12 października 2006 r. Z. K. powiadomił Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., że na nieruchomości skarżącego położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], z naruszeniem linii zabudowy nielegalnie wybudowano klatkę schodową. Po przeprowadzeniu długotrwałego postępowania organ ten najpierw postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. wezwał skarżącego do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce o zewnętrzną klatkę schodową w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., doręczonym w dniu 3 lutego 2014 r., na podstawie m.in. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) nakazał wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych związanych z tą rozbudową oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami, opiniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta T. nakazał skarżącemu rozbiórkę wspomnianej klatki schodowej. Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie załączając do niego decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2014 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Przywołaną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zakwalifikował wykonane przez skarżącego roboty budowlane jako rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Podkreślił, że skarżący, będący inwestorem rozbudowy, nie posiada żadnej dokumentacji związanej z tymi robotami, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego wdrożono tryb przewidziany w art. 48 ust. 2 ustawy, nakładając na niego obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów, o których mowa w jej art. 48 ust. 3. Niewykonanie tego obowiązku oznacza utratę przez skarżącego prawa do legalizacji samowoli budowlanej i zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy zauważył, że termin wyznaczony postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. upłynął bezskutecznie z dniem 3 maja 2014 r. Tymczasem skarżący w tym terminie ani nie złożył wniosku o jego zmianę, ani nie przedłożył kompletu wymaganych dokumentów, co było warunkiem podjęcia dalszych kroków legalizacyjnych. Załączenie do odwołania jednego z tych dokumentów nie ma znaczenia z tego punktu widzenia. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę decyzję, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Stwierdził, że w toku postępowania nie ustalono dokładnej daty dokonanej rozbudowy i w efekcie nie wyjaśniono należycie, czy nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 99, poz. 665), które wyłączały zastosowanie art. 48 ustawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie najpierw przedstawił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz regulację art. 48 ustawy. Następnie podzielił stanowisko, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy oraz że w ich wyniku sporna klatka schodowa z pewnością nie powstała przez 1997 r., co potwierdza zdjęcie lotnicze z dnia 11 maja 1997 r. przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W konsekwencji przyjął, że prawidłowo zastosowano procedurę określoną w art. 48 ustawy, która ze względu na nieprzedłożenie przez skarżącego wymaganych dokumentów musiała się zakończyć wydaniem decyzji o rozbiórce. Stwierdził również, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 22 października 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzut materialnoprawny. Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez wadliwą kontrolę działalności organu administracyjnego i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy okazał się niewystarczający i nie pozwalał w szczególności wyjaśnić wątpliwości, czy podlegająca rozbiórce klatka schodowa może być wydzielona bez uszczerbku dla reszty budynku, zwłaszcza jeżeli zważyć, że prowadzi ona na piętro tego budynku. Kolejny zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Pełnomocnik wyraził pogląd, że Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić nieważność decyzji nakazującej rozbiórkę, gdyż była ona niewykonalna w dniu jej wydania. Niemożliwa bowiem jest rozbiórka zewnętrznej klatki schodowej bez ingerencji w istniejący układ konstrukcyjny całego budynku i bez odcięcia dostępu do jednego ze znajdujących się w nim lokali mieszkalnych. Tymczasem nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można orzec tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla określonej całości. Z kolei zarzut materialnoprawny podnosi błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy polegające na przyjęciu, że przepisy te dopuszczają możliwość automatycznego wydania nakazu rozbiórki w stosunku do części obiektu budowlanego w sytuacji, gdy inwestor nie wywiąże się z nałożonych na niego obowiązków w zakresie legalizacji rozbudowy domu, podczas gdy nakaz taki można wydać jedynie wtedy, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla pozostałej reszty budynku. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci ekspertyz dotyczących rozbiórki spornej klatki schodowej, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw przedstawił stanowisko Sądu pierwszej instancji, podkreślając, że pomija ono całkowicie fakt, iż orzeczony nakaz rozbiórki dotyczy części budynku, a w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, czy część ta jest samodzielna i niezależna od reszty budynku wybudowanej zgodnie z prawem w stopniu pozwalającym ją rozebrać bez istotnej ingerencji w tę pozostałą część. Przywołał orzecznictwo, wedle którego rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim obiekt wybudowano z naruszeniem prawa, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę, i jeżeli zachodzi możliwość wydzielenia części obiektu budowlanego mającej podlegać rozbiórce bez uszczerbku dla reszty obiektu. Jego zdaniem w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie należało przeprowadzić dowód z opinii biegłego, który wykluczyłby nakaz rozbiórki klatki schodowej. Klatka ta prowadzi bowiem na piętro budynku, toteż jej rozbiórka pozbawi dostępu do znajdującego się tam lokalu osoby, który w nim zamieszkują. Dlatego rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Następnie pełnomocnik skarżącego podniósł, że decyzja nakazująca rozbiórkę klatki schodowej była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, wobec czego należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Wyróżnił niewykonalność z przyczyn prawnych, a także faktycznych, która łączy się z przeszkodami technicznymi uniemożliwiającymi wykonanie decyzji. Skonstatował, że likwidacja klatki schodowej wiąże się z ograniczeniami prawnymi oraz konstrukcyjnymi i spowoduje brak dostępu do poddasza. Rozwijając ten wątek pełnomocnik odwołał się do dwóch niezależnych ekspertyz opracowanych na wniosek skarżącego. Zaznaczył, że w ich świetle nie jest możliwa rozbiórka zewnętrznej klatki schodowej objętej nakazem rozbiórki bez ingerencji w istniejący układ konstrukcyjny, co mogłoby z kolei spowodować powstanie zagrożenia stateczności konstrukcji całego budynku. Ponadto roboty budowlane wymagałyby pozwolenia na rozbiórkę, natomiast wykonanie wewnętrznej klatki schodowej wiązałoby się z wycięciem płyty żelbetowej wewnętrznej, przeniesieniem kuchni w inne miejsce wraz z instalacjami wodnokanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania i wentylacyjną, co również można wykonać dopiero po uzyskaniu odpowiednich pozwoleń. Według ekspertyz tego rodzaju klatka wewnętrzna całkowicie zmieniłaby układ funkcjonalny w budynku i "wiązałoby się to z wykonaniem projektu konstrukcyjnego – istotnego elementu mocno ingerującego w układ konstrukcyjny budynku". Pełnomocnik zauważył, że zdaniem autorów ekspertyz likwidacja klatki schodowej spowoduje brak dostępu do piętra, co należy uznać za czyn niedozwolony w rozumieniu prawa cywilnego. W tym kontekście przywołał orzecznictwo, wedle którego decyzja jest niewykonalna, gdy jej wykonanie łączyłoby się z dokonaniem takiego czynu. Następnie pełnomocnik podniósł, że w sprawie błędnie zastosowano art. 48 ust. 1 i 4 ustawy, i ponownie nawiązał do orzecznictwa wskazującego, iż rozbiórkę obiektu można nakazać wyłącznie w takiej części, w jakim obiekt wybudowano z naruszeniem prawa i o ile część tę można wyodrębnić bez uszczerbku dla reszty. Podtrzymał pogląd, że nie poczyniono ustaleń w tej materii, choć zgodnie z przedłożoną ekspertyzą wykonanie wewnętrznej klatki schodowej wymagałoby podjęcia przez skarżącego szeregu kosztownych działań. W konsekwencji ekspertyzy – jako dokumenty zawierające istotne informacje na temat skutków rozbiórki i wskazujące na niewykonalność decyzji, którą rozbiórkę nakazano – powinny być dopuszczone jako dowód w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do jej zarzutów stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). W związku z tym podkreślić należy, że poza tak wyznaczonymi granicami skargi kasacyjnej pozostawiono kwestie, które stanowiły zasadniczy przedmiot sporu w postępowaniu, jakie przez tak długi czas toczyło się w niniejszej sprawie. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie kwestionuje ustalenia, że roboty budowlane, w wyniku której w budynku skarżącego powstała zewnętrzna klatka schodowa, należy uznać za rozbudowę wspomnianego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, oraz że zostały one wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę już w okresie obowiązywania tej ustawy. W konsekwencji pełnomocnik skarżącego nie zanegował podstaw do zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 48 ustawy. Nie podjął wszak też jakiejkolwiek polemiki z poglądem Sądu pierwszej instancji, że unormowanie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane pozostaje w tym zakresie bez znaczenia, nie podtrzymując tym samym dotychczasowego stanowiska strony skarżącej. Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dalszej części rozpatrywanego przepisu przewidziano odstępstwo od tej kategorycznej reguły, które jednak uzależnione zostało od precyzyjnie wskazanych przesłanek. Otóż w myśl art. 48 ust. 2 ustawy jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (o ile roboty te nie są zakończone) i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy, m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innych dokumentów, jakie należy załączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 48 ust. 4 ustawy zastrzeżono, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje się w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Pełnomocnik nie podważył faktu, że w rozpoznawanej sprawie termin taki upłynął bezskutecznie, gdyż skarżący dopiero na etapie odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę ustosunkował się do nałożonego na niego obowiązku, i to jedynie częściowo, skoro przedłożył tylko jeden z wymaganych dokumentów – decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uprzednio zaś nie zgłosił wniosku o przedłużenie terminu wykonania obowiązku. Decyzję w sprawie rozbiórki zwalcza natomiast w skardze kasacyjnej ze względu na okoliczność, jakiej nie podnoszono wcześniej, tj. jej niewykonalność, która zachodziła w dniu jej wydania i miała charakter trwały. Tej kwestii dotyczą wszystkie zarzuty kasacyjne. Pełnomocnik wywodzi wszak, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 1 pkt 5 K.p.a., nie stwierdzając nieważności decyzji z tego powodu, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., nie dostrzegając, że w postępowaniu administracyjnym nie poczyniono ustaleń w tej materii. Również zarzut materialny wskazuje, że przywołane art. 48 ust. 1 i 4 ustawy zastosowano niejako automatycznie, bez rozważenia, czy rozbiórka jest wykonalna. Wszystkie te zarzuty są bezzasadne. Autor skargi kasacyjnej utrzymuje, że rozbiórka zewnętrznej klatki schodowej nie może być przeprowadzona bez uszczerbku dla reszty budynku. Powołuje się jednak na ekspertyzy, które tego przekonania w najmniejszym stopniu nie uzasadniają. Niezależnie od tego, że dołączona do skargi kasacyjnej ekspertyza konstrukcyjna P. B. została sporządzona nie tylko po nakazie rozbiórki, ale i także po wydaniu zaskarżonego wyroku (w ekspertyzie wskazano sierpień 2016 r. jako datę jej wykonania), podkreślić należy, iż według niej decyzja w sprawie rozbiórki jest niewykonalna ze względu na jej następstwa polegające na znacznej skali i wysokim koszcie prac adaptacyjnych, jakie byłyby konieczne w budynku skarżącego po jej dokonaniu. Pełnomocnik odwołuje się więc do opinii ekspertów, według których prace te mogą doprowadzić do zmniejszenia funkcjonalności budynku skarżącego i ingerencji w jego konstrukcję. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tego rodzaju względy nie świadczą o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Taka niewykonalność musi być rezultatem niesuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 698/15, LEX nr 2[...]790 i z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2057/15, LEX nr 2366943). Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 307/14, LEX nr 1987199). Z załączonej do skargi kasacyjnej ekspertyzy nie wynika, by rozbiórka zewnętrznej klatki schodowej mogła doprowadzić do naruszenia konstrukcji całego budynku. Rozbiórka części budynku, która powstała w wyniku rozbudowy, oznacza powrót do stanu sprzed jej wykonania. Ponadto fakt, że rozbiórka ma dotyczyć tylko tej części, pozwala na precyzyjne oznaczenie zakresu obowiązku rozbiórki i dopasowania go w adekwatny sposób do przedmiotu samowoli budowlanej, z pozostawieniem reszty budynku wybudowanej zgodnie z prawem. Niezrozumiałe przy tym są argumenty podnoszące prawne przyczyny niewykonalności rozbiórki. Roboty rozbiórkowe należy wykonać na podstawie decyzji, którą rozbiórkę nakazano, i co oczywiste nie wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego punktu widzenia dalszą kwestią pozostawać musi to, jakie pozwolenia i jakie nakłady trzeba będzie ponieść, by po dokonanej rozbiórce zapewnić oczekiwany przez skarżącego sposób czy standard użytkowania budynku. Niepodobna też uznać, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest niewykonalna, ponieważ stanowi ona czyn niedozwolony w rozumieniu prawa cywilnego, tj. zdarzenie będące przyczyną szkody, która zgodnie z tym prawem powinna być naprawiona, o ile zachodzą przesłanki przypisania określonemu podmiotowi odpowiedzialności w tym zakresie. Rozbiórka z samej swojej natury powoduje szkodę już poprzez wyrządzenie uszczerbku majątkowego w postaci rozebranego składnika majątku nieruchomego i kosztu robót rozbiórkowych, a nierzadko – jak podnosi pełnomocnik skarżącego – także kosztu prac adaptacyjnych pozwalających przywrócić funkcjonalność obiektu budowlanego, jaki chciano uzyskać m.in. w wyniku dokonanej nielegalnie rozbudowy. Argumentacja pełnomocnika prowadzi więc do niewątpliwie błędnego wniosku, że każda decyzja nakazująca rozbiórkę jest niewykonalna w chwili jej wydania. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.