II GSK 940/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Joanna Tarno po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 921/16 w sprawie ze skarg P K na odrzucenie wniosków przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosku o dofinansowanie projektu z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie dofinansowania projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz P K 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargi Powiatu K. (dalej: Powiat) na odrzucenie wniosku przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosku o dofinansowanie projektu z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie dofinansowania projektu. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Powiat K złożył w dniu 28 października 2015r. wnioski o dofinansowanie w ramach "Programu Rozwoju Gminnej i Powiatowej Infrastruktury Drogowej na lata 2016-2019". Pierwszy projekt nosił nazwę: "Przebudowa drogi powiatowej nr 2178K relacji Ochodza-Kopanka-Skawina w km 0+000-5+300, polegająca na modernizacji nawierzchni drogi i poboczy oraz odcinkowej przebudowie części poboczy", drugi był pod nazwą: "Przebudowa drogi powiatowej nr 2186K Tenczynek-Czernichów w km 13+160-14+095, 15+669-16+074, 16+439-16+932, 17+531-17+566 w miejscowościach Przeginia Duchowna, Przeginia Narodowa i Czernichów oraz remont drogi powiatowej nr 2186K Tenczynek-Czernichów w km 16+932-17+531, 17+566-18+091 w miejscowościach Przeginia Narodowa, Czernichów". Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie – Wojewódzka Komisja do spraw oceny wniosków o dofinansowanie projektów (zadań) w ramach PRGiPID 2016-2019, odrzuciła wnioski Powiatu K o dofinansowanie projektów, z uwagi na niespełnienie warunków formalnych. Wobec powyższego, Powiat pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. wniósł o ponowne przeanalizowanie złożonej dokumentacji oraz o ponowne dokonanie oceny formalnej wniosków. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ poinformował stronę skarżącą, że od oceny formalnej ww. wniosków nie przysługuje odwołanie. Następnie wnioskodawca wystosował do organu kolejne pisma z dnia 21 grudnia 2015 r., w których wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez dokonanie ponownej oceny formalnej wniosków. WSA w Krakowie uwzględniając skargę Powiatu wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie o odrzuceniu wniosku jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie spełnia powyższe kryteria, bowiem nie jest ani decyzją, ani postanowieniem, nosi cechy aktu indywidualnego, gdyż określa wyraźnie uprawnienia, o których rozstrzyga, wskazuje przepisy prawa, na podstawie których zostało podjęte oraz zostało wydane przez organ wykonujący administrację publiczną w zakresie wykonywanego przez niego szeroko rozumianego administrowania. Akt ten w jednostronny sposób kształtuje sytuację prawną wnioskodawcy w postępowaniu o dofinansowanie jego projektu, poprzez wyeliminowanie Powiatu z tego postępowania, do którego przystąpił składając wniosek o dofinansowanie projektu. Powiat w konsekwencji zawiadomienia o odrzuceniu wniosków o dofinansowanie projektu (pismem z dnia [...] listopada 2015 r., doręczonym 27 listopada 2017 r.), kwestionując zasadność i zgodność z prawem tego aktu najpierw w dniu [...] listopada 2015 r. (4 grudnia 2015 r. data prezentaty) wystosował do organu pismo zawierające wniosek o ponowne przeanalizowanie złożonej dokumentacji oraz o ponowne dokonanie oceny formalnej wniosków. W odpowiedzi z dnia 11 grudnia 2015 r. organ poinformował stronę skarżącą, że od oceny formalnej ww. wniosków nie przysługuje odwołanie. W tym samym dniu upływał 14-dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu doszło do sytuacji, w której Powiat w wynikającym z art. 52 § 3 p.p.s.a. 14-dniowym terminie przesłał do organu pismo kwestionujące odrzucenie wniosków o dofinansowanie. Mimo, że pisma tego nie nazwał "wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa", to posiada ono cechy pozwalające uznać je za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei drugie pismo strony skarżącej oznaczone zostało jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to powinno być uznane za uzupełnienie braków pisma z 30 listopada 2015 r. i przedstawienie jego sformalizowanej wersji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie było wspólne dla obu spraw rozumianych jako sprawy związane z konkretnym wnioskiem o dofinansowanie określonego w nim zadania, a poza tym było na tyle nieprecyzyjne, że uniemożliwiało odczytanie faktycznej przyczyny odrzucenia danego wniosku. W konsekwencji strona nie zna przyczyny niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, a Sąd I instancji nie może stwierdzić, czy dany akt wydany został prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w zakresie jego wydania przepisami i wewnętrznymi regulacjami. Wojewoda Małopolski zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego zmiany poprzez uchylenie i orzeczenie o odrzuceniu, względnie oddaleniu skarg wniesionych przez Powiat, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym i niepełnym rozpoznaniu i dokonaniu oceny prawnej odnoszącej się do czynności odrzucenia wniosków o dofinansowanie w związku z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. mających istotne znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy dokonanej zaskarżonym wyrokiem; 2) art. 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie istnienia właściwości Sądu, w sytuacji gdy skargi Powiatu na czynności odrzucenia wniosków przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosków o dofinansowanie projektów nie są objęte zakresem właściwości sądu administracyjnego i nie mieszczą się w kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; 3) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że miało miejsce naruszenie uprawnienia wynikającego i określonego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, gdy w istocie do takiego naruszenia nie doszło, jak i nie miało ono miejsca, co skutkowało zastosowaniem i wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu i z istotnym naruszeniem art. 146 p.p.s.a.; 4) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skarg Powiatu pomimo ich złożenia po upływie terminu i bez dokonania oceny, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy Skarżącego; 5) art. 144 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe i nienależyte wykonanie i zastosowanie się przez Sąd I instancji do wykładni, oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzedzających wydanie zaskarżonego wyroku postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016r., sygn. akt II GSK 2968/16 i II GSK 2969/16, wskutek czego Sąd I instancji uchylił zaskarżone czynności odrzucenia wniosków z dnia 26 listopada 2015 r. Powiatu dokonane przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosków o dofinansowanie projektów, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i dawał podstawę do weryfikacji przez Sąd prawidłowości dokonanych czynności odrzucenia ww. wniosków, jak i odrzucenia względnie oddalenia skargi wobec uchybienia terminowi na ich wniesienie; 6) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec jego niezastosowaniu przy orzekaniu na podstawie art. 146 p.p.s.a. polegającego na braku wskazania przepisu prawa materialnego lub/i postępowania, których naruszenia dopuściła się Wojewódzka Komisja do spraw oceny wniosków o dofinansowanie projektów przy podejmowaniu czynności odrzucenia wniosków o dofinansowanie Powiatu K; 7) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie sprawy, pominięcie istotnej części zebranego w sprawie materiału i przedstawienie sprawy niezgodnie z jej stanem rzeczywistym, co w istotny sposób rzutowało na wynik sprawy; 8) art. 146 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu i uznaniu, że zaskarżone do Sądu czynności odrzucenia wniosków przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosków o dofinansowanie wniesionych przez Powiat K zawierają się w czynnościach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w tym zwłaszcza że dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 9) art. 151 p.p.s.a., pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy istniały podstawy do jego niestosowania i oddalenia skargi względnie jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Wojewody Małopolskiego nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Do tych naruszeń skarga kasacyjna nawiązuje w dwóch szczegółowych zarzutach (pkt 1, 2 i 7), chociaż ujmuje odmiennie ich uzasadnienie, bo w pierwszym przypadku wskazując naruszenia wiąże je z uzasadnieniem wyroku, twierdząc, że nie spełnia prawem przewidzianych warunków. W drugim, podnosi wadę wyroku, ze względu na rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy w zakresie tego typu spraw sąd administracyjny nie jest właściwy. Odnosząc się łącznie do tych naruszeń, Sąd II instancji stwierdza, że Wojewoda niezasadnie przyjmuje, że doszło do naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Analiza treści uzasadnienia skarżonego wyroku jednoznacznie potwierdza, że Sąd I instancji uczynił zadość wymogom prawa, a uzasadnienie zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji podkreśla, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie posiada elementów określonych w przepisie, a nie wtedy, gdy strona nie podziela stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji. Jeżeli to stanowisko, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie narusza prawo, to ten rodzaj naruszenia należy zwalczać poprzez stawianie zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, a nie art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA analizowane zarzuty są nietrafne również w tym zakresie, w jakim odnoszą się do właściwości Sądu I instancji do rozpoznania skarg. Kwestionowanie właściwości sądu w tych zarzutach wychodzi z założenia, że odrzucenie wniosków o dofinansowanie projektów objętych kontrolowanym postępowaniem nie mieści się w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd II instancji w pełni podziela stanowisko WSA w Krakowie, który w zaskarżonym wyroku jednoznacznie wykazał, że odrzucenie wniosku wyczerpuje znamiona aktu władczego, skierowanego do indywidualnego podmiotu, którego treść kształtuje uprawnienia wnioskodawcy. Z tego powodu jest aktem o jakim stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. NSA nie będzie powielał w tym miejscu tej części uzasadnienia wyroku, w której Sąd I instancji jasno określił motywy takiego stanowiska. Należy je podzielić w całej rozciągłości, bo prawo do sądu, jako prawo podstawowe ma być zrealizowane wszędzie tam, gdzie przepisy prawa wyraźnie nie ograniczają sądowej kontroli działań administracji. Z faktu, że w rozpoznawanej sprawie od odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych nie służy odwołanie nie wynika, że taki akt pozostaje poza kontrolą sądową. Gdyby tak było, to właśnie doszłoby do naruszenia przepisów, które zostały powołane w zarzucie. Z tego powodu NSA stoi na stanowisku, że WSA w Krakowie był właściwy do rozpoznania skargi na odrzucenie wniosku Powiatu. W kontekście tych uwag za nietrafny musiał zostać uznany zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 145 § 1pkty 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Skoro odrzucenie było aktem władczym, a dotyczyło wniosku o finansowanie określonych projektów, to nierozpoznanie i brak oceny tych wniosków był pozbawieniem uprawnienia, które wynika z u.z.p.r. i opracowanych na podstawie tej ustawy przepisach odnoszących się do realizowanych projektów (instrukcja). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przepisy odnoszące się do przygotowania wniosków pochodzące od instytucji określonych w ustawie i odpowiedzialnych za wdrażanie projektów są przepisami prawa obowiązującymi chociaż nie znajdują się w katalogu źródeł prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Sąd II instancji uznaje także, że skarżony wyrok nie narusza art. 144 § 4 w związku z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie wskazań NSA, które wynikały z postanowień wydanych przez ten Sąd na skutek skargi kasacyjnej Powiatu od postanowień WSA w Krakowie odrzucających pierwotnie skargę na odrzucenie wniosku. Z treści uzasadnień tych rozstrzygnięć NSA nie wynikało związanie Sądu I instancji co do sposobu kwalifikowania odrzucenia wniosku Powiatu, ale tylko to, że Sąd I instancji powinien poddać ocenie całokształt działań podejmowanych przez Wojewodę z punktu widzenia istniejącej regulacji wytyczającej granice sądowej kontroli działań administracji. Ten nakaz Sądu II instancji został zrealizowany, a jego efektem było uznanie odrzucenia wniosku jako aktu, który może być skarżony do sądu administracyjnego. Stanowisko takie należy podzielić, tym samym zarzut należało uznać za chybiony. Z kolei zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 p.p.s.a. jest formalnie wadliwy, a przy tym niezrozumiały. W tym zarzucie strona skarżąca kasacyjnie łączy przepisy, które z procesowego punktu widzenia są niepołączalne. Art. 145 § 1 odnosi się do skarg na decyzje lub postanowienia zasadniczo wydawane w trybie przepisów k.p.a. i O.p. Natomiast art. 146 może być wiązany tylko z aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej. Z tego wynika wniosek, że te przepisy nie mogą być łącznie podstawą zarzutu, a skoro strona odpowiada za sposób ujęcia zarzutów, to Sąd II instancji nie ma prawnego tytułu do korygowania ich treści. Jest związany stanowiskiem strony i z tej perspektywy ocenia wyrok. Poza tym wskazać należy, że formalnie poprawny zarzut ma wskazywać naruszone przepisy w sposób konkretny, a nie całe jednostki redakcyjne aktu prawnego, jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku. W zakresie zarzutu ujętego w pkt 8 skargi kasacyjnej aktualne są uwagi przedstawione wcześniej w odniesieniu do zarzutów z pkt 1, 2 i 3. Z kolei zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 i art. 52 § 3 p.p.s.a. jest nietrafny, ze względu na konsekwencję nieuwzględnienia zarzutów kwestionujących właściwość Sądu I instancji do rozpoznania skargi na odrzucenie wniosku. Skoro NSA przyjął, że w tej materii wyrok prawa nie naruszał, to tym samym musi uznać, że nie było podstaw do odrzucenia skarg Powiatu. Wniosek taki jest również konsekwencją wcześniejszego stanowiska NSA prezentowanego w uzasadnieniu własnych postanowień, które w tej sprawie zapadły. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.