II SAB/Łd 254/16

Dnia 2 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałej części; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia 14 sierpnia 2016 r. K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 8 lipca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej K.K. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o udzielenie informacji ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Starostwa w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 oraz w roku 2016 r. – do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. Dodał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a Starosta jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, przy czym do chwili wystąpienia ze skargą nie otrzymał odpowiedzi na złożony wniosek. Skarżący wniósł na tej podstawie o 1) nakazanie organowi udostępnienia informacji objętej wnioskiem, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów oraz 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazał, że wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1/10 maksymalnej jest z kolei uzasadniony krótkim okresem bezczynności z jednej strony, a z drugiej strony brakiem jakiejkolwiek reakcji na wniosek skarżącego. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie lub umorzenie postępowania z uwagi na przesłanie skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że wniosek doręczony został dopiero wraz ze skargą, a zatem o wniosku jak i o jego treści Starosta dowiedział się dopiero ze skargi. Zdaniem organu istotnym w sprawie jest również to, że skarżący świadomie wybierając z jednej strony najprostszy (wymagający najmniej wysiłku i kosztów), a jednocześnie najbardziej ryzykowny (trudności w wykazaniu doręczenia korespondencji) sposób doręczenia pisma, w pewien sposób przyczynił się do zaistniałej sytuacji w zakresie możliwości udzielenia odpowiedzi na wniosek. W przypadku braku reakcji na swój wniosek, zdaniem organu, skarżący miał też możliwość telefonicznego monitowania wniosku, jak również doręczenia go za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, z czego jednak zrezygnował. Skarżący powinien ponadto liczyć się z tym, że wysłanie listu e-mail z nieznanego adresu powoduje ryzyko uznania go za spam przez oprogramowanie antyspamowe przez co może być niewidoczny dla odbiorcy. Skoro Skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i powinien był zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być bowiem uznane jedynie jego wysłanie, lecz doręczenie, złożenie we właściwym organie. Załączony do skargi wydruk z poczty elektronicznej zawierający informację "wiadomość generowana jest automatycznie (...) niebawem zostanie odebrana i odczytana przez użytkownika końcowego" nie stanowi, zdaniem organu, potwierdzenia skutecznego złożenia wniosku, czyli w taki sposób, że dotarł on do adresata wniosku, w taki sposób że miał on możliwość zapoznania się z jego treścią. Wyłącznie skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowić może podstawę merytorycznego badania i ewentualnego stwierdzenia pozostawania przez organ w bezczynności. Ponadto, wskazał, że w dniu 19 sierpnia 2016 r. udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z dnia 24 września 2016 r. K.K. oświadczył, że w związku z udostępnieniem żądanej informacji publicznej cofa skargę w zakresie wniosku o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji oraz w zakresie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Skarżący podtrzymał natomiast wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, choć nie miała ona charakteru rażącego oraz wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący stwierdził, że wniosek nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, a żądana informacja została udostępniona dopiero w następstwie złożenia skargi. Zdaniem skarżącego nie może on być obciążany negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemów elektronicznych organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej przywoływana jako: ustawa) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 8 lipca 2016 r. wystąpił skarżący. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie zwrócić wypada uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. "a"), projektowaniu aktów normatywnych (lit. "b") oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. "c"). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie ile wniosków o udostępnienie informacji publicznej wpłynęło do organu w latach 2010 – 2015 i oraz w roku 2016 do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. Z powyższego wynika, że wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Starosta [...] (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie także nie jest kwestionowane. Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy Starosta jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W przedmiotowej sprawie skarżący w dniu 8 lipca 2016 r. (w formie wiadomości mailowej) zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał natomiast, że wspomniany wniosek otrzymał dopiero wraz ze skargą na bezczynność. Wyjaśnił, że wysyłanie e-maila z nieznanego adresu prawdopodobnie spowodowało uznania takiego maila za spam przez oprogramowanie antyspamowe i nie dotarł on do adresata. Trudno jednak uznać to wyjaśnienie organu za uzasadnione, bowiem skarżący skierował swój wniosek na adres [email protected], wskazany na urzędowej (w zakładce "e-urząd, Moja sprawa w urzędzie") oraz na oficjalnej stronie BIP Starostwa. Skoro organ wskazuje tenże adres i na ten adres obywatele przesyłają zapytania, to mają prawo oczekiwać, iż zapytania te zostaną odczytane i zostanie im udzielona odpowiedź. Rolą organu jest zatem takie zorganizowanie pracy systemu, aby zapytania obywateli nie były kwalifikowane jako spam. Każdy petent, jeżeli skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres wskazany przez sam organ, ma prawo oczekiwać na odpowiedź. Dodatkowo skarżący przedłożył do akt wygenerowane automatycznie potwierdzenie odbioru wniosku. Powyższe nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy o tyle, że finalnie pismem datowanym na 19 sierpnia 2016 r. (przesłanym drogą elektroniczną w dniu 19 sierpnia 2016 r.) Starosta udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Ustalenie w tym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem Starosta udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Ponadto, skarżący w związku z udostępnieniem mu wnioskowanej informacji oświadczył, że cofa skargę w zakresie zobowiązania organu do jej udostępnienia. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a, o czym sąd orzekł w punkcie drugim wyroku. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki. W ocenie sądu, podobnie zresztą jak w ocenie skarżącego, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był bowiem znaczny. Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu drogą mailową dnia 8 lipca 2016 r., przy czym wnioskowana informacja została mu udostępniona w dniu 19 sierpnia 2016 r. tj. niezwłocznie po wniesieniu skargi. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny, dlatego też na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Podkreślenia wymaga również, że w piśmie z dnia 24 września 2016 r. skarżący oświadczył, iż cofa skargę w zakresie nakazania organowi udostępnienia informacji publicznej i w zakresie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt. 1). Sąd orzekł nadto o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej i zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt. 2) - w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt. 3). IB