II SA/Łd 693/16

Dnia 2 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi A. G.-W., A. P. i J. G. na uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 października 2005 r. nr XXXVI/296/05 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] znajdującej się w Ksawerowie przy ul. A 16-22 w zakresie drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW; 2. zasądza od Rady Gminy Ksawerów na rzecz skarżących A. G.-W., A. P. i J. G. solidarnie kwotę 851 (osiemset pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżących A. G.-W., A. P. i J. G. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowanego w dniu 8 sierpnia 2016 roku pod pozycją [...]. Pismem z dnia 9 sierpnia 2016 r. A. G.-W., J. G. i A. P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XXXVI/296/05 Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ksawerów, zaskarżając ją w części dotyczącej działki nr [...], znajdującej się przy ul. A 16-22 w K.. Skarżące zarzuciły zaskarżonej uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżących w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niewyważenie interesu publicznego oraz interesu prywatnego oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dowolne ukształtowanie planu zagospodarowania przestrzennego z przekroczeniem granic władztwa planistycznego polegającego na ograniczeniu wykonywania prawa własności naruszającym istotę tego prawa. Na tej podstawie wniosły o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXVI/296/05 w części dotyczącej działki nr [...], znajdującej się przy ul. A 16-22 w K. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżące wskazały, że pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. wezwały Radę Gminy Ksawerów do usunięcia naruszeń wynikających z zaskarżonej uchwały. Odpowiedź Rady Gminy została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 14 lipca 2016 r., wobec czego termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. został zachowany. Dalej wyjaśniły, że plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje, iż przez środek działki nr [...] znajdującej się przy ul. A 16-22 w K. będzie przebiegać droga wewnętrzna. Powyższe postanowienia uchwały Gminy Ksawerów znacząco ingerują w prawo własności skarżących. Plan zagospodarowania przestrzennego w obecnej formie powoduje spadek wartości działki oraz praktycznie uniemożliwia jej sprzedaż (potencjalni nabywcy rezygnują z zakupu po zapoznaniu się z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Ponadto, przeprowadzenie drogi wewnętrznej przez środek działki znacząco obniży możliwości zabudowy oraz eksploatacji działki. Zdaniem skarżących nie istnieją przy tym żadne podstawy do zaprojektowania drogi wewnętrznej właśnie w tym miejscu, gdyż nieruchomość przyległa (działka nr [...]), do której miałaby prowadzić owa droga, leży przy ul. B (ulicy równoległej do ul. A) i posiada dostęp do drogi. Tym samym, w opinii skarżących, zaskarżona uchwała naruszyła przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustawy i zasad współżycia społecznego. Jednym z takich ograniczeń jest art. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis ten nie daje jednak organom gminy całkowitej dowolności w kształtowaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących wykładnia art. 6 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu takich wartości jak ład przestrzenny czy interes publiczny nad prawem własności. Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. prawo własności powinno być uwzględnianie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadto zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ powinien ważyć interes publiczny i interesy prywatne. Oznacza to, że gmina ingerująca w prawo własności nie może mieć na względzie tylko interesu publicznego. Ingerencja obniżająca znacząco wartość działki, praktycznie uniemożliwiająca jej ewentualną sprzedaż i ograniczająca możliwości zabudowy oraz eksploatacji działki zdaniem skarżących jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności. Jednocześnie skarżące wskazały, że istnienie interesu publicznego w poprowadzeniu drogi wewnętrznej przez środek działki nr [...] jest wysoce wątpliwe. Droga będzie bowiem prowadziła tylko do jednej działki, która ma już połączenie z inną drogą - z ul. B. Nie istnieje więc żaden interes publiczny, który można byłoby postawić ponad interes prawny i faktyczny skarżących oraz przysługujące im prawo własności nieruchomości. Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego - jej działanie w zakresie zagospodarowania działki nr [...] było zatem dowolne i nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ksawerów wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów uchwalonego uchwałą nr XXXVI/296/05 działka nr ew. [...] przy ul. A w K. znajduje się na terenie oznaczonym 2.MN.45, 2.MN.46 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, KDD69 - droga gminna ul. A, KDW - droga wewnętrzna. Projektowana droga wewnętrzna (wraz z włączeniem do drogi gminnej ul. A) usytuowana jest wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] w pasie o szerokości ok. 12 m, co przy szerokości przedmiotowej działki ok. 34 m, daje właścicielom nieruchomości do dyspozycji pas szerokości 22 m, umożliwiający lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wypis i wyrys z planu miejscowego w załączeniu). Ponadto, stwierdził, że procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów odbyła się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała Rady Gminy Ksawerów nr XXXVI/296/05 uchwalająca przedmiotowy plan miejscowy była poddana ocenie zgodności z prawem przez organ nadzoru tj. Wojewodę [...], pozytywnie przeszła weryfikację jej legalności i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2005r. nr 378 poz. 3952. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi A. G.-W., J. G. i A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Gminy Ksawerów w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ksawerów w zakresie dotyczącym działki nr [...], znajdującej się przy ul. A 16-22 w K.. Podstawę skargi stanowił art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."). Zgodnie ze wskazanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżące uczyniły zadość wymogom formalnym wskazanym w powyższym przepisie, bowiem skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi dnia 13 czerwca 2016 r., zaś organ udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 8 lipca 2016 r. Ponadto stwierdzić należy, że skarga została złożona do sądu z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. tj. terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej kolejności należało ocenić, czy skarżącym przysługuje interes prawny do domagania się kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego. W tym zakresie wskazać należy, że interes, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że nie jest wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, albowiem koniecznym warunkiem zastosowania przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawnie chronionych interesów lub uprawnień podmiotu w związku z wydaniem zaskarżonego aktu. Wyjaśnić trzeba, że skarżące posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ksawerów, bowiem są współwłaścicielkami działki nr [...] znajdującej się przy ul. A 16-22 w K., położonej w terenie oznaczonym symbolami 2.MN.45, 2MN.46 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, KDD69 - droga gminna ul. A, KDW – droga wewnętrzna, objętej ustaleniami przedmiotowej uchwały. Granicami oceny naruszenia interesu prawnego jest zatem zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, odnoszący się do wskazanej wyżej działki gruntu stanowiącej współwłasność skarżących. Przypomnieć należy, że co do zasady gmina ma prawo i obowiązek kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Gminie przysługuje zatem prawo kształtowania sposobu zagospodarowania terenu podlegającego jej władztwu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiąc dozwolone ograniczenia w sposobie wykonywania tegoż prawa. W planie określa się między innymi zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rozważenia w przedmiotowej sprawie wymagało zatem czy sposób określenia zagospodarowania wspomnianej działki nie narusza granic władztwa planistycznego gminy poprzez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym z wynikającą z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie na mocy zaskarżonej uchwały część działki skarżących tj. pas o szerokości ok. 12 m wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...], została przeznaczona pod drogę wewnętrzną KDW. Podkreślić w tym miejscu należy, że planowana droga nie jest drogą publiczną, w rozumieniu art. 1, art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 powołanej ustawy). Przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast - w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W ustawie o drogach publicznych występuje więc podstawowy podział na drogi publiczne (krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) oraz na drogi wewnętrzne. Pojęcia drogi wewnętrznej używa prawodawca także w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu wskazać należy, że przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na terenie będzie mogła być zrealizowana tylko droga wewnętrzna. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogi wewnętrzne nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 31.02.2013 r. II OSK 2518/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnieje ważka z punktu widzenia prawnych interesów skarżących, różnica pomiędzy ustaleniami planu, którymi nieruchomości przeznacza się pod drogi wewnętrzne, a ustaleniami planu, którymi nieruchomości przeznacza się pod drogi publiczne. W przypadku ustaleń planu miejscowego, którymi przeznacza się nieruchomości pod drogi publiczne, nie ma wątpliwości, że mogą one być wywłaszczone, zaś w przypadku ustaleń planu, którymi przeznacza się nieruchomości pod drogi wewnętrzne, takie wątpliwości istnieją. Interes prawny właściciela nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną jest przy tym lepiej chroniony niż interes prawny właściciela nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Gdy ta ostania jest w sposób nieograniczony połączona z systemem dróg publicznych, właściciel nieruchomości musi nie tylko godzić się na powszechne korzystanie z jego nieruchomości, ale także utrzymywać nieruchomość swoim kosztem jako drogę (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 182/16, Lex nr 2099503). Natomiast w przypadku przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną, w razie urządzenia drogi publicznej właściciel otrzyma odszkodowanie za utratę własności. Oceny wymagała zatem okoliczność czy droga określona w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga wewnętrzna z praktycznego punktu widzenia nie będzie pełniła roli drogi publicznej i czy w sprawie nie doszło do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostki, nadto czy skarżący nie będą zmuszeni do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., Sprawa Bugajny i inni przeciwko Polsce). Warto w tym miejscu podkreślić, że z odpowiedzi na skargę, jak i z odpowiedzi na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa nie wynika jakiekolwiek uzasadnienie przyjętego przez Radę Gminy Ksawerów rozwiązania w postaci przeznaczenia części działki skarżących pod drogę wewnętrzną. Co prawda obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. W niniejszej sprawie organ nie wskazał żadnego argumentu, który mógłby stanowić o niezbędności takiego przeznaczenia nieruchomości skarżących. Nie wskazał wobec tego konieczności ochrony innej wartości, która obok prawa własności winna zostać uwzględniona na tle art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nie wynika to też w żadnej mierze ze zgromadzonego materiału w sprawie. Organ przyznał nawet w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa tj. w piśmie z dnia 8 lipca 2016 r., że po uchwaleniu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów planowane jest przystąpienie do punktowych zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedna z planowanych zmian dotyczyć będzie obszaru, na którym położona jest działka nr [...]. Zauważyć ponadto należy, że tereny działek przyległych do działki skarżących mają zapewniony odstęp do drogi publicznej – działki nr [...] i [...] – do ul. A (KDD 69), a działki [...], [...] i [...] – do ul. B (KDL 28), z tym, że działka [...] wąskim pasem stanowiącym jej część. Przeznaczenia części działki skarżących pod drogę wewnętrzną nie sposób zatem uzasadnić konicznością stworzenia dostępu do drogi publicznej dla działek sąsiednich. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z wyrysu planu, rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale wydaje się mieć na celu doprowadzenie do połączenia dwóch dróg o statusie publicznym – KDD 69 i KDL 28, co jak wspomniano wyżej przerzucałoby ciężar utrzymania części drogi wewnętrznej na jej właścicieli. Wobec powyższych ustaleń stwierdzić należy, że na skutek uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do ukształtowania odmiennego sposobu wykonywania prawa własności działki należącej do skarżących. Przedmiotowa działka zmieniła w części przeznaczenie w stosunku do faktycznego jej wykorzystywania, a zatem nie budzi wątpliwości, że na skutek zaskarżonej uchwały doszło do ograniczenia możliwości swobodnego korzystania z tej nieruchomości. Zważywszy na funkcje jaką ma pełnić droga wewnętrzna wydzielona z nieruchomości skarżących uznać należało, że rada gminy uchwalając zaskarżony plan w części dotyczącej działki skarżących przeznaczonej pod drogę wewnętrzną przekroczyła granice władztwa planistycznego gminy, wywodzonego z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ingerencja w prawo własności skarżących, w stopniu w jakim ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, jest zbyt daleko idąca i nieuzasadniona. Tym samym rada gminy naruszyła powołaną wyżej konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zdaniem sądu, wobec stwierdzenia bezprawnego naruszenia interesu prawnego skarżących w odniesieniu do działki o numerze [...] dopuszczalne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tej działki w zakresie drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW. Z tych względów w punkcie 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego orzeczono w punkcie 3 wyroku w oparciu o art. 225 p.p.s.a. JK