II OSK 688/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 804/16 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 804/16) oddalił skargę W.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 13 kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej (dalej PINB) przeprowadził kontrolę budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. W. [...] w [...]. Stwierdził, że budynek ten wykonany został w technice tradycyjnej, jest parterowy, niepodpiwniczony, z dachem płaskim, jednospadowym. W ścianach murowanych i stropodachu występują pęknięcia, a nadto w ścianach są ubytki tynku. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt jest częściowo użytkowany jako magazyn, w którym przechowywane są przetwory, rowery i stare meble. Współwłaścicielki tego budynku oświadczyły, że budynek ten został zrealizowany w latach 70-tych XX wieku. Zdaniem W.M. - jednej ze współwłaścicielek budynku - obiekt ten powinien zostać rozebrany ze względu na stwarzające zagrożenie. Pozostałe zaś współwłaścicielki tj. K.P., K.R. i A.S. wskazały, że budynek nie grozi zawaleniem i może zostać wyremontowany. PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek dostarczenia oceny technicznej tego budynku. W odpowiedzi na to postanowienie, do organu nadzoru budowlanego wpłynęły dwie oceny techniczne. Jedna wykonana na zlecenie W.M., druga - na zlecenie K.P., K.R. i A.S.. PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej: P.b.) nałożył na współwłaścicielki nieruchomości obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, występujących w wyżej wymienionym budynku, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1) sklamrowaniu istniejących pęknięć, 2) uzupełnieniu tynków zewnętrznych, 3) zdemontowaniu istniejącej instalacji elektrycznej. Organ I instancji określił termin wykonania nałożonych obowiązków do 30 listopada 2016 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wbrew oczekiwaniom Wandy Molskiej niedopuszczalne było w okolicznościach sprawy wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Taki obowiązek może być nałożony wówczas, gdy obiekt jest nieużytkowany i nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Jednakże organ administracji zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w toku którego winien ustalić m.in. to, czy właściciel lub zarządca obiektu planuje poprzez remont, odbudowę lub wykończenie przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. W przypadku współwłasności obiektu, ważne jest zdanie wszystkich jego współwłaścicieli. PINB stwierdził, że brzmienie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzja o nakazie rozbiórki może być wydana dopiero wówczas, gdy właściciel nie zamierza wykonać remontu, pomimo istnienia możliwości technicznych. Jeśli zaś organ ustali pozytywny zamiar właściciela lub zarządcy obiektu, to w drodze decyzji wydanej w trybie art. 66 Prawa budowlanego, powinien określić realny termin wykonania potrzebnych robót i kontrolować ich wykonanie. W ocenie PINB, stan techniczny przedmiotowego budynku gospodarczego wykazuje nieprawidłowości, które jednak nie kwalifikują go do rozbiórki. Ocena techniczna sporządzona przez inż. R.K., rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej zawiera program naprawczy, którego realizacja przywróci odpowiedni stan budynku. Nadto, podkreślił organ nadzoru budowlanego, że kontrola wykazała, iż część budynku jest użytkowana. Istotny w sprawie jest również fakt, że spośród czterech współwłaścicielek, trzy deklarują chęć wykonania remontu obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji W.M. zarzuciła, iż organ nadzoru budowlanego oparł się jedynie na ocenie stanu technicznego budynku sporządzonej przez inż. R.K. na zlecenie pozostałych współwłaścicielek, pomijając sporządzoną na jej zlecenie ekspertyzę inż. W.F. W szczególności poza przytoczeniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmentu tej ekspertyzy, organ administracji nie odniósł się do ustaleń zawartych w tej opinii technicznej. Nie stwierdził też, czy uważa je za prawidłowe. Tymczasem ekspertyza ta wskazuje, że przedmiotowy budynek zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, a ze względu na zużycie techniczne nie kwalifikuje się do remontu. W ścianach budynku istnieją liczne spękania w miejscu podparcia nadproży. Zły jest też stan stropu, który jest znacznie ugięty i występują w nim szczeliny o szerokości 1 cm. Odwołująca się zarzuciła, że ekspertyza na której oparł się organ nadzoru budowlanego nie wskazuje jaki jest stan stropu albowiem odniesiono się jedynie do wierzchniej jego warstwy (z góry), nie dokonując oceny dolnej jego części (z dołu). Zaznaczyła odwołująca się, że jej udziały we współwłasności spornego budynku wynoszą połowę i nie wyrażała ona woli remontu, albowiem obiekt nie nadaje się do użytkowania. Obiekt ten w znacznej części nie jest użytkowany. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z dnia [...].08.2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytoczył art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując, że systematyka ustawy świadczy o tym, iż przepis ten winien mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, a stan taki wynika z zaniechania, niedbalstwa, braku kontroli, bierności właściciela lub zarządcy. "Nieodpowiedni stan techniczny budynku" (art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego) występuje wówczas, gdy nie odpowiada on warunkom techniczno-budowlanym określonym w obowiązujących przepisach. WWINB powołał § 203 i § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Stwierdził, że podczas kontroli spornego obiektu ustalono, iż znajduje się on w złym stanie technicznym, przejawiającym się pęknięciami stropodachu i ścian murowanych. Ponadto występują ubytki tynku w ścianach. Ustalono, że obiekt jest częściowo użytkowany i ma charakter magazynowy. Z obu sporządzonych w niniejszej sprawie ocen technicznych wynika - zdaniem WWINB - że zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane w związku z uszkodzeniami ścian i stropodachu, a więc spełniona jest przesłanka do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 67 Prawa budowlanego określający przesłanki wydania nakazu rozbiórki, nie będzie miał w sprawie zastosowania. Przepis ten odnosi się bowiem do przypadku, gdy obiekt budowlany nie jest użytkowany, bądź nie został wykończony, a także nie może nadawać się do remontu bądź odbudowy lub wykończenia. Tymczasem w trakcie kontroli PINB stwierdził, że budynek jest częściowo użytkowany. Ponadto nie należy do kategorii obiektów niewykończonych. WWINB dodał, że w przypadku zastosowania art. 66 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania zamiarów współwłaścicieli co do ewentualnego remontu. Kwestia ta jest zaś badana w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 67 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną powyżej decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2016 r. W.M. powtórzyła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2.12.2016 r. oddalił skargę. Podał, że orzekające organy administracji, po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, a zwłaszcza dokonaniu oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego uznały, że z uwagi na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych spowodowanych złym jego stanem technicznym, zastosowanie winien znaleźć art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dokonując oceny legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji sąd I instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie. Z protokołu przeprowadzonej w dniu 13 kwietnia 2016 r. przez PINB kontroli wynika, że sporny budynek gospodarczy znajduje się w złym stanie technicznym. W jego murowanych ścianach i stropodachu występują pęknięcia. Ponadto w ścianach występują ubytki tynku. Nie stwierdzono zagrożenia zawalenia się obiektu. Ustalono, że budynek jest częściowo użytkowany jako magazyn, co znalazło potwierdzenie materiale fotograficznym. Sąd I instancji wskazał, że z oceny technicznej spornego obiektu sporządzonej przez W.F. wynika, że budynek obecnie nie jest użytkowany, jego ławy fundamentowe z gruzobetonu posiadają liczne spękania, są zawilgocone, zagrzybione. Ściany posiadają duże ubytki zaprawy w zmurszałych spoinach, liczne spękania w miejscu podparcia nadproży oraz łuszczące się cegły. Strop betonowy na belkach stalowych jest znacznie ugięty z rysami pod belkami o szerokości szczelin ok. 1 cm. Okna i bramy budynku są zużyte technicznie, a posadzki i tynki wewnętrzne posiadają liczne ubytki, wykwity, są zawilgocone i zagrzybione. Autor powołanej oceny stwierdził, że budynek zagraża bezpieczeństwu dla ludzi i mienia i ze względu na zużycie techniczne nie kwalifikuje się do remontu. Z kolei z oceny technicznej inż. R.K. wynika, że fundamenty budynku są w mało zadowalającym stanie technicznym, albowiem stwierdzono zarysowania świadczące o nierównomiernym osiadaniu fundamentów z powodu zmiany warunków gruntowo-wodnych. Również potwierdzono zły stan ścian budynku, wskazując na miejscowe pęknięcia oraz ubytki tynków i spoin, a także ślady zawilgocenia od wewnątrz. Jednocześnie nie stwierdzono pęknięć i uszkodzeń pokrycia stropodachu i uznano, że jest on w stanie zadowalającym. Podobnie autor oceny wypowiedział się o posadzkach betonowych podając, że są w stanie zadowalającym, choć posiadają niewielkie uszkodzenia nie mające wpływu na możliwość użytkowania. Stwierdził również istnienie prowizorycznej instalacji elektrycznej doprowadzonej do części budynku, użytkowanej przez K.R.. Podkreślała ta opinia, że instalacja elektryczna nie spełnia wymogów bezpieczeństwa użytkowania. We wnioskach opinii uznano, że pomimo niezadowalającego stanu technicznego budynek gospodarczy nie grozi awarią ani katastrofą budowlaną i może być bezpiecznie użytkowany, przy czym należy zabezpieczyć go przed dalszą degradacją poprzez: sklamrowanie istniejących pęknięć, uzupełnienie tynków zewnętrznych, zdemontowanie istniejącej instalacji elektrycznej, a w przypadku stwierdzenia przecieków dachu wykonanie jego naprawy. Powołana ocena techniczna została uzupełniona licznym materiałem zdjęciowym obiektu, obrazującym postawione tezy. W ocenie Sądu I instancji, z powołanych ustaleń poczynionych przez PINB w trakcie kontroli, a także na podstawie analizy przedłożonych ocen technicznych, organy orzekające doszły do prawidłowych wniosków uprawniających do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego i nałożenia na właścicieli przedmiotowego budynku obowiązków wymienionych w decyzji PINB z dnia [...]czerwca 2016 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym w związku z uszkodzeniami ścian i stropodachu. O powyższym świadczą wyniki kontroli PINB, a także ustalenia zawarte w obu sporządzonych w sprawie ocenach technicznych. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przepisu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego i niedopuszczalności wydania nakazu rozbiórki obiektu. Przepis ten stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Zauważył WSA w Poznaniu, że z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowego budynku nie można uznać za nieużytkowany. Służy on, przynajmniej w części, do celów magazynowych. Bezsporne jest też, że nie jest on niewykończony. Jednocześnie, zdaniem sądu I instancji, wobec ustaleń dokonanych w trakcie kontroli PINB i wniosków płynących ze sporządzonych ocen technicznych, WWINB prawidłowo przychylił się do stanowiska, iż stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu może być usunięty w drodze zaleconych robót budowlanych. Skoro ustalono bezsprzecznie zły stan stropodachu i ścian, prawidłowo PINB zalecił sklamrowanie istniejących pęknięć i uzupełnienie tynków zewnętrznych. Jednocześnie, ocena techniczna na której oparł się organ administracji ujawniła konieczność zdemontowania prowizorycznej instalacji elektrycznej w części obiektu. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej jakoby ze zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza z oceny technicznej autorstwa W.F., wynikało, że przedmiotowy budynek nie kwalifikuje się do remontu i powinien zostać rozebrany, WSA w Poznaniu stwierdził, że przeciw tej tezie nie tylko świadczy powołana wyżej treść drugiej oceny technicznej zawierającej "program naprawczy" obiektu, lecz i konkluzja organu I instancji dokonana w trakcie oględzin, z której wynika, że budynek nie grozi zawaleniem. Potwierdza to trafność wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2.12.2016 r. wniosła W.M.. Zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania tj.: a) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że budynek gospodarczy nie jest użytkowany, a właściciele nie wyrażają woli przeprowadzenia remontu; b) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w stanie technicznym budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w S. występują nieprawidłowości, które nie kwalifikują obiektu do rozbiórki; 2. prawa materialnego tj.: a) art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo , że spełnione zostały przesłanki z tego przepisu; b) art. 66 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie pomimo, że sprawa winna być rozpatrzona w oparciu o art. 67 ust. 1 ustawy. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Analiza zarzutów skargi kasacyjnie prowadzi do wniosku, że spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowo sąd I instancji podzielił zapatrywanie orzekających organów nadzoru budowlanego, iż w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, uprawniający do wydania decyzji nakazującej właścicielowi obiektu budowlanego rozbiórkę tego obiektu. Autor skargi kasacyjnej, zwalczając stanowisko sądu I instancji zarzucił m.in. naruszenie przepisów postępowania (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3 k.p.a.) skutkujące wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Wg skargi kasacyjnej, nietrafnie w sprawie przyjęto, iż sporny obiekt (budynek gospodarczy) jest użytkowany oraz, że nie kwalifikuje się on do rozbiórki. Analiza akt administracyjnych prowadzi jednak do wniosku, że przedstawione zarzuty nie są uzasadnione. Należy bowiem zauważyć, że istotne elementy stanu faktycznego sprawy, które winny zostać ustalone przez orzekające organy nadzoru budowlanego, każdorazowo determinuje norma prawa materialnego, mająca w sprawie zastosowanie. W ocenianym przypadku, organy nadzoru budowlanego w wyniku dokonanych oględzin budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w S. niewadliwie ustaliły, że stan techniczny spornego obiektu nie jest odpowiedni. Ta okoliczność wynika przy tym także z obu sporządzonych w sprawie ekspertyz technicznych, które odmiennie oceniają jedynie dalsze konieczne czynności względem tego obiektu (remont lub rozbiórka). Niewątpliwie jednak, zarówno oględziny budynku, jak i oświadczenia części jego współwłaścicieli wykazały, że obiekt ten, mimo nieodpowiedniego stanu technicznego jest wykorzystywany na cele magazynowe. W tych zatem okolicznościach, trafnie uznał orzekający sąd I instancji w ślad za organami nadzoru budowlanego, że przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nie może znaleźć zastosowania. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przesłankami wydania - w oparciu o tenże przepis - nakazu rozbiórki obiektu jest to, aby obiekt ten był nieużytkowany lub niewykończony, a przy tym także nie nadawał się do remontu. W ocenianej zaś sprawie, skoro sporny obiekt, bez wątpienia jest wykorzystywany, zgodnie ze swoim przeznaczeniem tj. na cele magazynowe, to wykluczone jest zastosowanie powołanego powyżej przepisu (orzeczenie rozbiórki obiektu). Co prawda, skarżąca kasacyjnie podawała, że w spornym budynku gospodarczym, współwłaścicielki tego obiektu stworzyły jedynie "pozory użytkowania", jednak zauważyć trzeba, że twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami. Przeciwne zaś ustalenia wynikają z protokołu sporządzonego w sprawie przez pracowników PINB (k. 36 akt administracyjnych). Nadto, wykonana w sprawie ekspertyza techniczna inż. R.K. wskazywała na celowość i dopuszczalność remontu spornego obiektu. Dowód przeciwny (tj. opinia inż. W.F.), nie dość, że jest niezwykle lapidarna (jednostronicowe opracowanie), to nie uwzględnia jednak przy tym brzmienia cytowanego wyżej art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego i przesłanek jego zastosowania. Podkreślenia nadto wymaga, że ocena przydatności obiektu budowlanego do przeprowadzenia prac remontowych może być tylko oceną z punktu widzenia technicznych możliwości wykonania tego typu prac, tj. czy wskutek wykonania zaleconych robót budowlanych, możliwe będzie zapewnienie zgodnego z prawem stanu obiektu. Natomiast ocena taka nie może być przeprowadzona z punktu widzenia przesłanek ekonomicznych, tj. opłacalności wykonania nakazanych czynności. Z przedstawionych wyżej powodów uznać należało zarazem, że sformułowane pod adresem sądu I instancji zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 66 i art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego), także nie były zasadne. Mając powyższe oceny na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o jej oddaleniu.