II OSK 1399/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2127/16 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta N. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Burmistrza Miasta Nowy Targ uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wydanie decyzji z naruszeniem terminu. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa podnosząc zarzuty naruszenia : 1) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej "upzp", prowadzącą do jego niewłaściwego zastosowania, bowiem Sąd I instancji przyjął, że telefoniczne wezwanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi opóźnienie w załatwieniu sprawy z winy strony, podczas gdy sprawa prowadzona przez Burmistrza Miasta Nowy Targ nie była sprawą niecierpiącą zwłoki, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", uzasadniającą dokonanie telefonicznego wezwania. W rezultacie Sąd I instancji stwierdził, że organ lokalizacyjny nie dopuścił się zawinionego opóźnienia w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo iż Burmistrz Miasta Nowy Targ zaniedbał udokumentowania w sposób wymagany przez przepisy K.p.a. ustnych ustaleń dokonanych z inwestorem w przedmiocie konieczności uzupełnienia braków formalnych wniosku. Sąd I instancji dokonał wykładni art. 51 ust. 2c upzp z pominięciem wynikającej z art. 14 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. zasady pisemności postępowania administracyjnego, z której wynika, że wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków podania musi nastąpić w formie pisemnej, o ile organowi znany jest adres wnioskodawcy; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.: a. art. 113 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 2c upzp, w zw. z art. 14 i art. 64 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 55 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że wezwanie inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie, które zostało dokonane niezgodnie z zasadą pisemności, wyrażoną w art. 14 K.p.a., oraz bez zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 K.p.a., stanowi, na podstawie art. 51 ust. 2c upzp, o wyłączeniu z biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu, jaki upłynął między dniem telefonicznego wezwania inwestora przez organ lokalizacyjny do uzupełnienia wniosku a dniem, w którym inwestor wniosek ten uzupełnił. Przede wszystkim, Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok, mimo że sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, bowiem Sąd nie ustalił okoliczności istotnej dla zastosowania art. 51 ust. 2c upzp, to jest, czy sprawa prowadzona przez skarżącego miała charakter "sprawy niecierpiącej zwłoki" w rozumieniu art. 55 § 1 K.p.a., a tym samym, czy uzasadniała dokonanie telefonicznego wezwania. Prawidłowe zastosowanie wymienionych przepisów powinno doprowadzić Sąd I instancji do stwierdzenia, że zgodnie z zasadą pisemności, skoro we wniosku inwestor wskazał adres, to organ musiał wezwać inwestora w formie pisemnej do uzupełnienia braków wniosku. Tylko takie wezwanie jest prawidłowym zastosowaniem art. 14 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. przez organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne. Uchybienie temu obowiązkowi nie jest przyczyną niezależną od organu, z powodu której organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 51 ust. 2 upzp. W związku z tym, nie było podstaw do stosowania art. 51 ust 2c upzp. Niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 P.p.s.a. i dokonanie błędnej oceny stanu sprawy doprowadziło Sąd I instancji do błędnej wykładni art. 51 ust. 2c upzp i jego niewłaściwego zastosowania przy braku okoliczności umożliwiających zastosowanie tego przepisu do kontroli działalności organu administracji publicznej, b. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu sprawy wynikającego z akt postępowania administracyjnego i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy wymierzające karę pieniężną na podstawie art. 51 ust. 2 upzp nie wyjaśniły wszystkich okoliczności związanych z ustnym wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków wniosku. Skoro Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy prowadzonej przez Burmistrza Miasta Nowy Targ brak jest dowodów potwierdzających okoliczności opisane przez pracownika urzędu w notatkach służbowych, tj. złożenie wniosku obarczonego brakami formalnymi uniemożliwiającymi prowadzenie postępowania oraz uzupełnienie owych braków przez inwestora w związku z telefonicznym wezwaniem, to powinien stwierdzić, że brak ten nie pozwala na wyłączenie winy organu w opóźnieniu załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 51 ust. 2 upzp, c. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak określenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Sąd I instancji w uzasadnieniu swego orzeczenia nie wskazał również, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone przez organy orzekające w sprawie wymierzenia Burmistrzowi Miasta Nowy Targ kary pieniężnej za uchybienie 65-dniowego terminu przy wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a co za tym idzie, nie przedstawił oceny, czy i w jaki sposób naruszenia przepisów prawa miały wpływ na wynik sprawy. Minister twierdzi, że w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy uzasadnione było oddalenie skargi jako niezasadnej na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a., którego Sąd I instancji nie zastosował. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i art. 188 P.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Burmistrza Miasta Nowy Targ jako bezzasadnej, ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., wystąpił zwrot od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.)), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2016 , poz. 778) w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z kolei z art. 51 ust. 2c tej ustawy wynika, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie organ administracji prowadził postępowanie z wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego w postaci budowy sieci gazowej średniego ciśnienia oraz przyłącza gazowego. Wniosek o wydanie decyzji wpłynął do organu administracji w dniu [...] listopada 2013 r. zaś decyzja wydana została w dniu [...] stycznia 2014 r., to jest po upływie 74 dni. Zdaniem Ministra, bieg terminu do załatwienia sprawy rozpoczął się w dniu [...] listopada 2015 r. i zakończył się wydaniem decyzji. Tym samym postępowanie trwało 74 dni. Ponieważ ostatni dzień, w którym decyzja mogła być wydana, był dniem wolnym od pracy i była to sobota to od 74 dni należało odliczyć dwa dni. W konsekwencji termin do wydania decyzji został przekroczony o 9 dni. Zarówno Wojewoda jak i Minister uznali, że od wynikającego z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminu nie może być odliczone 5 dni w czasie których organ administracji oczekiwał na uzupełnienie wniosku przez inwestora poprzez dołączenie mapy zasadniczej w skali 1 : 1000. Załączenie przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego mapy w skali 1 : 1000 wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister uznał, że niezałączenie mapy było uchybieniem formalnym jednakże czas oczekiwania na uzupełnienie tego braku nie może być odliczony od terminu 65 dni, gdyż wezwanie do jego uzupełnienia nastąpiło niezgodnie z przepisami K.p.a. Organ administracji wezwał bowiem inwestora do uzupełnienia braku telefonicznie, podczas gdy zgodnie z przepisami K.p.a., to jest z zasadą pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.) powinien uczynić to pisemnie. Telefoniczne wezwanie, zdaniem Ministra, możliwe jest tyko w przypadkach niecierpiących zwłoki, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Nadto, zdaniem Ministra, wezwanie w takim przypadku powinno być utrwalone w formie protokołu, nie zaś notatki. Minister stwierdził też, że notatka urzędowa nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie spełnia wymogów wynikających z art. 75 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. Minister powołał się przy tym na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1374/09. Nadto, w ocenie Ministra brak było podstaw do odliczenia 14 dni przewidzianych na uzgodnienie projektu decyzji z zarządcą drogi. W aktach sprawy nie ma bowiem jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, kiedy organ wystąpił o takie uzgodnienie. Zauważył także, że organ wydający decyzję oraz zarządca drogi publicznej w niniejszej sprawie, to te same organy, a w takiej sytuacji obowiązek uzgodnienia zostaje zniesiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Burmistrza uznał, że Minister niezasadnie nie odliczył od 65 dni na wydanie decyzji 5 dni oczekiwania na uzupełnienie wniosku przez inwestora. Zdaniem Sądu I instancji, z punktu widzenia instytucji kary pieniężnej przewidzianej w art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaniechanie przez Burmistrza trybu formalnego wezwania do uzupełnienia braków wniosku mogłoby uzasadniać przypisanie mu zwłoki istotnej dla wymierzenia kary tylko w sytuacji, w której na skutek tego zachowania sprawa trwałaby dłużej niż miałoby to miejsce w przypadku zachowania Burmistrza zgodnego z prawem. Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznając, że organy administracji powinny jednoznacznie ustalić, czy rzeczywiście miało miejsce telefoniczne wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku oraz czy brak ten został uzupełniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotem ustaleń w postępowaniu w sprawie wymierzenia organowi administracji kary pieniężnej, o której mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest stwierdzenie, czy organ ten zachował termin, którego przekroczenie skutkuje wymierzeniem tej kary. Do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przesłanie przez inwestora wniosku niespełniającego wymogów wynikających art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że jest to wniosek obarczony brakami formalnymi i aby sprawie można było nadać bieg, wniosek ten powinien być uzupełniony. Inwestor powinien być wezwany do uzupełnienia braków formalnych co w efekcie skutkuje koniecznością oczekiwania przez organ administracji na uzupełnienie tych braków. Okres oczekiwania na uzupełnienie braków formalnych wniosku jest opóźnieniem spowodowanym z winy strony i jako taki nie może być wliczany do terminu 65 dni, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie zainicjowanej przez P. Sp. z o. o. Oddział w T. Zakład w K. nie ulega wątpliwości, że wniosek o wydanie decyzji był niekompletny, gdyż nie zawierał mapy w skali 1 : 1000. Nie kwestionował tego sam inwestor, który uzupełnił wniosek o tę mapę. Dla ustalenia liczby dni, które należy odliczyć od 65 dni wskazanych w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotny jest fakt, że wniosek zawierał brak formalny oraz, że brak ten został przez inwestora został uzupełniony po upływie 5 dni od poinformowania go o nim. Nie ma znaczenia fakt, że wezwanie do uzupełnienia braku formalnego zostało wystosowane telefonicznie, w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 55 § 1 K.p.a. W postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej ocenie nie podlega prawidłowość wezwania do uzupełnienia braków formalnych, tylko to czy brak formalny miał miejsce, czy miało miejsce wezwanie do jego uzupełnienia oraz czy w jego wyniku brak formalny został uzupełniony. Prawidłowość dokonania wezwania miałaby znaczenie, gdyby na skutek jego niewykonania wniosek inwestora został pozostawiony przez organ administracji bez rozpoznania. Wówczas podlegałoby ocenie to, czy wezwanie zostało dokonane prawidłowo, czy zostało prawidłowo udokumentowane oraz czy jego niewykonanie mogło skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pracownik organu administracji wykazał się inicjatywą wzywając inwestora telefonicznie do uzupełnienia braku formalnego. Działając w ten sposób skrócił postępowanie o czas niezbędny do doręczenia inwestorowi pisma z wezwaniem do usunięcia braku formalnego. Było to oczywiście działanie obarczone pewną dozą ryzyka, gdyż gdyby inwestor nie wykonał wezwania konieczne byłoby jego powtórzenie poprzez wysłanie pisemnego wezwania i tym samym wydłużenie postępowania. W realiach sprawy wezwanie telefoniczne nie mogłoby bowiem skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania w przypadku niewykonania tego wezwania. Inicjatywa pracownika organu przyniosła jednak pożądany efekt. Należy mieć na uwadze, że oprócz zasady pisemnego załatwiania spraw z przepisów K.p.a. wynika też zasada szybkości i prostoty postępowania. Zgodnie z treścią art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Twierdzenie, że notatka urzędowa nie może stanowić dowodu dokonania czynności w postaci wezwania do uzupełnienia braku formalnego pisma nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 K.p.a. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem takim może być więc również notatka urzędowa. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1374/09, na które powołuje się Minister, jak wskazuje na to uzasadnienie tego wyroku, jest w istocie pewnym skrótem myślowym. Analiza całości uzasadnienia ww. wyroku pozwala stwierdzić, że NSA w rzeczywistości uznał, że w realiach tej sprawy, notatki urzędowe były dowodem niewystarczającym do potwierdzenia przebiegu granicy nieruchomości. Mając na uwadze przytoczone wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut nr 1 skargi kasacyjnej). Niezasadne są również zarzuty nr 2 a i b skargi kasacyjnej. Zarzuty te są bowiem w istocie powtórzeniem w innej formie zarzutu nr 1. Zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (zarzut nr 2 pkt c skargi kasacyjnej) nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazał, że został naruszony art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z całokształtu zawartych w uzasadnieniu wyroku argumentów można jednak ustalić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na myśli naruszenie art. 51 ust. 2 i 2c ww. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Odnośnie do zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazania, by organy administracji dokonały dodatkowych czynności w celu ustalenia, czy telefoniczne wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku miało miejsce oraz, czy wezwanie to zostało dokonane, stwierdzić należy, że organy administracji wskazaniem tym nie będą związane podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z akt sprawy niewątpliwie wynika, że wezwanie takie miało miejsce i wnioskodawca po upływie 5 dni w wyniku tego wezwania wniosek uzupełnił. W konsekwencji te 5 dni powinny zostać odliczone od terminu wynikającego z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.