IV SA/Wa 2127/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wydanie decyzji z naruszeniem terminu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] 2015 r., znak [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Burmistrza Miasta [...] kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister"") z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Na mocy tego postanowienia Minister, po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza [...] (dalej: "skarżący" lub "Burmistrz"), uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] stycznia 2015 r. (znak: [...]) i orzekł co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Burmistrzowi [...] kary pieniężnej w wysokości 3500 zł za 7 dni zwłoki w wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami gazowymi w [...] pomiędzy ul. [...] i ul. [...], w granicach inwestycji obejmującej części działek nr ewid. [...], [...], [...], [...]. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. W dniu [...] stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. złożonego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Oddział w [...], Zakład w [...] (dalej "inwestor"), reprezentowaną przez E.Z., wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami gazowymi w [...] pomiędzy ul. [...] i ul. [...], w granicach inwestycji obejmującej części działek nr ewid. [...], [...], [...], [...]. II.2. Wojewoda [...] wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nałożył na Burmistrza Miasta [...] karę pieniężną w wysokości 4500 zł za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). II.3. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Burmistrz Miasta [...] wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie. Skarżący wyjaśnił, iż z uwagi na to, że do wniosku inwestora nie została załączona kopia mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, następnego dnia po dniu złożenia przedmiotowego wniosku pracownik Urzędu Miasta [...] wezwał telefonicznie pełnomocnika wnioskodawcy do dostarczenia brakującego dokumentu. Skarżący zaznaczył, iż wniosek został uzupełniony dopiero po 5 dniach. Dokonanie powyższych czynności potwierdza znajdująca się w aktach notatka służbowa pracownika urzędu z dnia [...] listopada 2013 r. Zdaniem Skarżącego ww. opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu, wobec czego z biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji powinien podlegać okres 5 dni. Ponadto, W ocenie Burmistrza do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie powinno wliczać się także okresu 14 dni przewidzianego na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej z zarządcą dróg miejskich. Skarżący wskazał, że uzgodnienie to co prawda nie nastąpiło w formie postanowienia (ze względu na to, że organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji był Burmistrz Miasta [...]), jednak znalazło ono odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. II.4. Minister wydając zaskarżone postanowienie uznał, że w części zasługuje ono na uwzględnienie. Minister przypomniał, że regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu do projektu wskazanej powyżej ustawy zawarto stwierdzenie, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w ustawie - Prawo budowlane, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego". Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12). Wojewoda ustalił, iż postępowanie prowadzone przez skarżącego toczyło się przez 74 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od ww. okresu trwania postępowania ustawowych 65 dni, orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 9-dniową zwłoką. W ocenie Ministra, Wojewoda [...] błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek terminów podlegających wyłączeniu z biegu ustawowego terminu, co poskutkowało wymierzeniem przedmiotowej kary w nieprawidłowej wysokości. 65-dniowy termin, przewidziany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął swój bieg w dniu [...] listopada 2013 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W omawianym przypadku przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] stycznia 2014 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Wobec tego, jak słusznie ustalił organ I instancji, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwało 74 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Minister analizując akta przedmiotowej sprawy stwierdził, że w toku przeprowadzonego przez Burmistrza Miasta [...] postępowania nie zaistniały żadne czynności ani zdarzenia, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże, w sytuacji, gdy ostatni dzień wyznaczonego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadnie na dzień wolny od pracy, wówczas przy wymierzaniu przedmiotowej kary uwzględnieniu nie podlega tenże dzień wolny od pracy. Zgodnie bowiem z art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Przepisy k.p.a. nie określają definicji dni ustawowo wolnych od pracy. Podstawą określania dnia wolnego od pracy jest ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 1951 r. Nr 4, poz. 28 z późn zm.). Dodatkowo trzeba wyjaśnić, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, podjętą po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, sobota uznana została za dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.. Tym samym w przypadku, gdy ostatni dzień wskazanego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji przypadł na dzień ustawowo wolny od pracy, za jaki obliczu orzecznictwa sądowoadministracyjnego uznaje się także sobotę, za ostatni dzień terminu należało przyjąć najbliższy dzień powszedni. W niniejszej sprawie ostatni dzień 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadł na dzień [...] stycznia 2014 r., tj. na sobotę, a zatem ostatnim dniem terminu był najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek [...] stycznia 2014 r. W związku z powyższym, wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlegają 2 dni wynikające z art. 57 § 4 k.p.a. Reasumując, po odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 74 dni, ustawowych 65 dni oraz 2 dni wynikających z art. 57 § 4 k.p.a., otrzymujemy matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 ustalonych przez ustawodawcę, która wynosi 7 dni, a nie jak ustalił organ wojewódzki - 9 dni. Wobec tego wypada stwierdzić, iż organ I instancji błędnie ustalił okres zwłoki Burmistrza Miasta [...] w wydaniu omawianej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mający znaczenie błąd w powyższym zakresie wynikał z pominięcia przez organ wojewódzki faktu, iż w niniejszej sprawie koniec 65-dniowego terminu przypadł na dzień [...] stycznia 2014 r., tj. na dzień ustawowo wolny od pracy, a co za tym idzie - organ I instancji nie odliczył od terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2 dni wynikających z art. 57 § 4 k.p.a. Wobec powyższego trzeba podnieść, iż postanowienie Wojewody [...] wydane zostało z naruszeniem art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu I instancji było określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę. Jak już powyżej stwierdzono, przewidziany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został przekroczony przez skarżącego o 7 dni, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Burmistrzowi Miasta [...] kary pieniężnej w wysokości 3500 zł, a nie - jak to uczynił organ I instancji - z wymierzeniem kary w wysokości 4500 zł za 9 dni zwłoki. Stąd też Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł co do istoty, wymierzając Burmistrzowi Miasta [...] karę pieniężną odpowiadającą rzeczywistej liczbie dni zwłoki organu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego, zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...], należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem organu II instancji Wojewoda [...] słusznie przyjął, że z biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji wyłączeniu nie powinien podlegać okres 5 dni związany z oczekiwaniem przez organ gminny na uzupełnienie przez pełnomocnika inwestora kopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zaznaczenia wymaga, że w przypadku uznania, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego był niekompletny pod względem formalnym, Burmistrz Miasta [...] obowiązany był wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie sposób jednak nie zauważyć, iż w aktach sprawy zakończonej decyzją lokalizacyjną, wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku nie zostało udokumentowane w sposób wymagany przepisami k.p.a. W aktach sprawy znajduje się jedynie sporządzona przez pracownika Urzędu Miasta [...] notatka służbowa z dnia 15 listopada 2013 r. z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej, podczas której poinformowano pełnomocnika wnioskodawcy o niekompletności wniosku i konieczności uzupełnienia mapy zasadniczej w skali 1:1000, a także notatka służbowa mająca potwierdzać dostarczenie przez pełnomocnika inwestora wymaganej mapy w dniu 20 listopada 2013 r. W tym miejscu warto nadmienić, iż do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek zawiera braki formalne, ma natomiast obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma także możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Opóźnienie w postępowaniu związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem od ustawowego terminu 65 dni koniecznym jest odliczenie czasu związanego z wezwaniem inwestora, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku, tj. okresu od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08). Przypomnieć jednak należy, że zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 443/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 147/10), z zasady pisemności zawartej w art. 14 § 1 k.p.a. wynika dla organu obowiązek załatwiania spraw w formie pisemnej, przy czym odnosi się to nie tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do szeregu czynności poprzedzających wydanie decyzji, jak wezwania (art. 54 k.p.a.) czy protokoły (rozdział 2 dział II k.p.a.). Tylko wyjątkowo sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 § 2 k.p.a.), a w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności (art. 55 § 1 k.p.a.). Jednakże treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu spełniającego warunki określone w przepisach art. 68-71 k.p.a. lub podpisanej przez stronę adnotacji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2623/14). Podkreślenia również wymaga, że telefoniczne wezwanie, o którym mowa we wspomnianym wyżej art. 55 k.p.a., dopuszczalne jest jedynie w sprawach niecierpiących zwłoki. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż "sprawa niecierpiąca zwłoki" to taka, której szybkie załatwienie jest konieczne ze względu na stan zagrożenia życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze albo społeczne lub kiedy wymaga tego wyjątkowo ważny interes strony. Pojęcie "sprawa niecierpiąca zwłoki" oznacza sprawę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, nie zaś pojedynczą czynność procesową. Wezwanie w sprawie niecierpiącej zwłoki wywiera skutek prawny dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej treści i w odpowiednim czasie. Czynność wezwania powinna zostać utrwalona na piśmie. W doktrynie uznaje się, iż utrwalenie telefonicznego wezwania w sprawie niecierpiącej zwłoki może nastąpić w formie pomocniczej, czyli adnotacji wskazanej w art. 72 k.p.a. Adnotacja taka powinna określać istotne okoliczności dokonanego wezwania (A. Matan, Komentarz do art. 55 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex, 2010). Art. 55 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ również do tego, aby wezwanie dokonane w formie telefonicznej zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 54 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, zaznaczyć trzeba, iż akta sprawy prowadzonej przez Burmistrza Miasta [...] nie wskazują, aby przedmiotowa sprawa lokalizacyjna była sprawą niecierpiącą zwłoki, wymagającą szybkiego załatwienia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze albo społeczne. Z samego określenia przez ustawodawcę szczególnego trybu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można wywodzić, że każda sprawa tego typu jest sprawą niecierpiącą zwłoki w rozumieniu art. 55 k.p.a. Stąd też, w ocenie Ministra, w niniejszym przypadku brak było podstaw do telefonicznego wezwania pełnomocnika inwestora do usunięcia błędów we wniosku w oparciu o ww. przepis. Niezależnie od powyższego, warto dodać, że notatka służbowa sporządzona przez Skarżącego nie spełnia nawet wymogów art. 55 w zw. z art. 54 § 1 k.p.a., bowiem brak jest w niej chociażby takich elementów jak termin wyznaczony na uzupełnienie brakujących dokumentów. Zdaniem Ministra w sytuacji, gdy nie zaszły przesłanki do zastosowania przez organ wezwania w trybie art. 55 k.p.a. (a w niniejszej sprawie bez wątpienia brak było podstaw do stosowania ww. przepisu), dokonane przez organ w formie ustnej wezwanie winno być rozpatrywane w kontekście przepisu art. 14 § 2 k.p.a. W przypadku zatem zdecydowania się przez skarżącego na odstąpienie od zasady pisemności, organ obowiązany był, zgodnie z treścią ww. przepisu, utrwalić treść (art. 54 § 1 k.p.a.) oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Jak już powyżej wspomniano, użyte w art. 14 Kpa pojęcie "załatwienia sprawy" wymaga szerokiego rozumienia, co oznacza, iż nie należy go utożsamiać jedynie z kończącą tok postępowania czynnością "wydania decyzji administracyjnej", ale obejmować jego zakresem także inne czynności procesowe, dokonywane od chwili wszczęcia postępowania aż po jego zakończenie. Według doktryny, norma kodeksowa, która poleca załatwiać sprawy w formie pisemnej, musi być odniesiona do wszystkich czynności w toku załatwiania sprawy, jak komunikowanie się organu ze stronami, przyjmowanie oświadczeń i wyjaśnień stron oraz czynności z zakresu postępowania dowodowego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, s. 63). Jak wyżej wskazano, telefoniczne wezwanie do usunięcia braków wniosku zostało utrwalone przez Burmistrza Miasta [...] jedynie w formie notatki służbowej. Oczywistym jest zatem, iż organ nie utrwalił spornej czynności w formie protokołu (art. 67 k.p.a.) lub adnotacji podpisanej przez stronę, w których to dokumentach wskazane zostałyby istotne motywy przemawiające za dokonaniem czynności procesowej w formie ustnej oraz treść wezwania, zgodnie z art. 14 § 2 k.p.a. Uwypuklenia wymaga także, iż notatka służbowa nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie spełnia wymogów ustalonych w art. 75 w zw. z art. 77 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1374/2009). Jak już zasygnalizowano, w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że czynności procesowe istotne dla sprawy powinny być dokumentowane w formie protokołu, a nie notatek lub adnotacji urzędowych. Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/15, notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu, stanowiąc potwierdzenie przeprowadzonych ustaleń i planowanych czynności w postępowaniu, może mieć wyłącznie znaczenie pomocnicze przy rozpatrywaniu sprawy, ale nie może zastąpić wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Reasumując, należy stwierdzić, iż w postępowaniu prowadzonym przez skarżącego nie zaistniała okoliczność wskazana w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. opóźnienie spowodowane z winy strony, którego okres trwania mógłby zostać odliczony od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu dokumentującego fakt dokonania przez Burmistrza Miasta [...] prawidłowego, czyli zgodnego z omówionymi wyżej wymogami procedury administracyjnej, powiadomienia wnioskodawcy o stwierdzonych brakach formalnych. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że brak zachowania procedury określonej w art. 64 § 2 k.p.a. nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji okresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem wniosku (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2655/14). Brak wystosowania do inwestora wezwania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. można zatem uznać za opóźnienie spowodowane przyczyną zależną od organu. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce, zaś pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10). Nie można się również zgodzić z twierdzeniem Burmistrza Miasta [...], jakoby do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ww. ustawy, nie powinno wliczać się okresu 14 dni przewidzianego na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej z zarządcą dróg miejskich. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, iż aby dane zdarzenie podlegało odliczeniu od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne jest wpierw obiektywne ustalenie dokładnej daty jego wystąpienia oraz zakończenia. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, odliczeniu od biegu postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie projektu decyzji do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, a jeśli takowe nie zapadło - do dnia jego uzgodnienia w ostatnim dniu 2-tygodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia wystąpienia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 888/12).- Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie jest wiadomym w jakim okresie Burmistrz Miasta [...] dokonał uzgodnień z zarządcą dróg. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów świadczących o wystąpieniu przez organ gminny z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji oraz o formie i terminie, w jakim ww. podmiot przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Na przeprowadzenie uzgodnienia projektu decyzji i dokonanie ustaleń dotyczących warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazuje jedynie treść decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Nie wynika z niej jednak, w jakim dokładnie czasie owe zdarzenie nastąpiło. Dlatego też założenie przez skarżącego, że odliczeniu od 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji powinien podlegać okres 14 dni związany z powyższym uzgodnieniem jest bezzasadne, nie znajduje ono bowiem odzwierciedlenia w aktach niniejszej sprawy. Niezasadne byłoby zaś odliczenie od ustawowego terminu po prostu 14-dniowego terminu wynikającego z przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w przypadku, gdy czynność procesowa została dokonana przed upływem wyznaczonego terminu, od terminu załatwienia sprawy odlicza się okres, jaki upłynął do dnia jej dokonania, a nie cały okres wyznaczony na jej przeprowadzenie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 85/13). Natomiast, jak już wyżej wskazano, w niniejszym przypadku z akt postępowania lokalizacyjnego nie wynika, w jakim okresie dokonywane było uzgodnienie projektu decyzji z zarządcą dróg miejskich. Ponadto, obowiązek uzgodnienia projektu decyzji, na który zwraca uwagę skarżący, wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Związane z tym kwestie proceduralne reguluje art. 53 ust. 5, zgodnie z którym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Stosownie zaś do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm.), zarządcami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, zarządcami dróg gminnych są wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jak wynika z treści decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, projekt decyzji przed jej wydaniem, zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodniono z organem właściwym "w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego - zarządcą dróg miejskich, Burmistrz Miasta [...] (...)". Wobec powyższego trzeba wyjaśnić, że w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, wówczas zniesiony zostaje obowiązek dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi, ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji organ właściwy do wydania tej decyzji. Innymi słowy, w przypadku, gdy z uwagi na tożsamość organów nie stosuje się art. 106 Kpa, zagadnienia rozłożone w normalnej sytuacji na organ wydający decyzję i organ współdziałający są skoncentrowane w zakresie kompetencji jednego organu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1455/08, z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12, z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II OSK 997/07, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15, z dnia 20 listopada 2015 r" sygn. akt IV SA/Wa 3245/15). Konkludując, uzgodnienie zawarte w treści decyzji, na które powołuje się skarżący, nie stanowi o spełnieniu przesłanki wskazanej w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem okoliczność ta nie może zostać zakwalifikowana do terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Dodatkowo, mając na uwadze wyjaśnienia Skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], na które powołuje się Burmistrz Miasta [...] w zażaleniu z dnia [...] stycznia 2015 r., należy podzielić stanowisko Wojewody [...] wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r., iż zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, zarówno pisemne jak i w formie obwieszczenia, stanowi zwykle działanie organu administracji publicznej, konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i mieszczące się w maksymalnym czasie wyznaczonym przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania, a tym samym nie wstrzymuje biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 986/14, dla czynności, które zostały uregulowane w art. 61 § 4 k.p.a., takich jak zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, ustawodawca nie przewidział żadnych terminów na ich dokonanie. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podsumowując Minister stwierdził, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się jednoznaczne dowody wskazujące na zwłokę Burmistrza Miasta [...] w wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego i ponownej, wnikliwej analizie materiału dowodowego sprawy, organ II instancji stwierdził, że organ dopuścił się zawinionego opóźnienia w wydaniu decyzji, a wskazywane w zażaleniu przez skarżącego okoliczności nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie i nie należą do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu III.1. Z zaskarżonym postanowieniem nie zgodził się Burmistrz, który w skardze wniósł o uchylenie tego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody. Burmistrz w skardze zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego i tym samym niedokładnie zbadanie i wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn zaistniałego opóźnienia i nie wzięcie pod uwagę sporządzonych przez pracownika notatek służbowych z 15 listopada 2013 r. oraz 20 listopada 2013 r., z których wynika jednoznacznie iż wniosek wymagał uzupełnienia przez inwestora; 2) niezastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przez organ art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; katalog środków dowodowych określonych w art. 75 § 1 k.p.a. nie jest zamknięty, a tym samym także inne niewymienione w tym przepisie środki dowodowe mogą być dopuszczone jako dowód w sprawie. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust 2 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy organ przekroczył 65 dniowy termin podczas gdy przekroczenie tego terminu i tym samym opóźnienie nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu a z winy strony (bowiem strona nie dostarczyła mapy co spowodowało 5 dniowe opóźnienie). III.2. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy podnieść, że istota zarzutów skargi dotyczy jednej kwestii, a mianowicie znaczenia dla sprawy telefonicznego wezwania inwestora w dniu 15 listopada 2013 r. przez pracownika urzędu do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez przedłożenie mapy w odpowiedniej skali wraz ze stosowną klauzulą oraz uzupełnienia tego braku w dniu 20 listopada 2013 r. przez inwestora. Należy przyjąć, że Burmistrz nie kwestionuje stanowiska Ministra co niemożności wliczenia do terminu rozpoznania sprawy terminu na "uzgodnienie" z zarządcą drogi (którym w przedmiotowej sprawie był również Burmistrz), podobnie jak kwestii niewliczania do 65 terminu okresów na zajęcie stanowiska przez strony. Sąd wskazuje, że co do tych dwóch zagadnień niezakwestionowanych w skardze, podziela stanowisko Ministra, mające zresztą oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 7 października 2015 r., II OSK 318/14 oraz wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r., II OSK 986/14, CBOSA). IV.3.1. Sąd nie podziela natomiast poglądu Ministra co do tego, że w realiach niniejszej sprawy nie można było przyjąć, że zwłoka w załatwieniu sprawy przez Burmistrza nie była wynikiem zawinionego zachowania inwestora z tego tylko powodu, że pracownik organu wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych telefoniczne, a nie w drodze formalnego wezwania przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. IV.3.2. Należy przypomnieć, że podstawą nałożenia na Burmistrza obowiązku zapłaty spornej kary pieniężnej był art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Równocześnie ustawodawca w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przewidział, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Minister trafnie zrekonstruował, odwołując się m. in. do przebiegu prac legislacyjnych, cel powołanej regulacji. Otóż jest nim przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego. Bezsporne jest również, że złożenie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczonego brakiem formalnym powoduje, że opóźnienie następuje z winy inwestora, a nie organu prowadzącego postępowanie. Reasumując ten wątek, ratio legis instytucji kary z art. 51 u.p.z.p. nie jest powiązana ze stwierdzeniem uchybień formalnych w procedowaniu przez organ, a z prowadzeniem tego postępowania w sposób przewlekły. Oczywiście te dwa stany mogą wystąpić równocześnie, ale samo tylko stwierdzenie uchybień przepisom postępowania nie rodzi jeszcze per se obowiązku zapłaty kary. IV.3.3. Minister przytoczył obszernie przepisy oraz doktrynę i orzecznictwo dotyczące obowiązku załatwiania spraw w formie pisemnej. Uszło jednak uwadze Ministra, że przepisy dotyczące formy pisemnej czynności organu wprowadzone są przede wszystkim w interesie strony i mają służyć przeciwdziałaniu nadużyciom ze strony organów administracji publicznej. Taki sam motyw przemawia za szczególnym znaczeniem protokołu, podpisywanego przez wszystkie osoby biorące udział w danej czynności (art. 67-71 k.p.a.), zwłaszcza w konfrontacji z adnotacją (notatką służbową) – art. 72 k.p.a. Aktualne pozostają rozważania NSA zawarte w wyroku 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1/54), gdzie stwierdzono, że możliwość sporządzenia adnotacji, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy, gdyż mówi się tam jedynie o znaczeniu dla sprawy. Mogą to więc być bieżące adnotacje o wartości drugorzędnej, wprawdzie pomocne przy rozpatrywaniu sprawy lub w toku postępowania, niemniej jednak nie obejmujące ustaleń, od których rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Natomiast ustalenia "istotne" objęte są dyspozycją z art. 67 i nast. k.p.a. Odwołując się do tych rozważań NSA należy jednak mieć na uwadze stan faktyczny, w jakim zostały one sformułowane. Otóż NSA zakwestionował postępowanie dowodowe organów dotyczące niekorzystnej dla skarżących decyzji (pozbawiającej ich prawa do lokalu) oparte na jednej notacje służbowej (sporządzonej z kolei w oparciu o informację uzyskaną od innego lokatora). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że obowiązek podejmowania przez Burmistrza czynności w przepisanej formie, w tym co do stwierdzonych braków formalnych podania, miał przede wszystkim na celu ochronę interesu inwestora. W szczególności bez uprzedniego skutecznego zastosowania trybu brakowego z art. 64 § 2 k.p.a. Burmistrz nie mógł np. zastosować sankcji w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, powołując się na notatkę służbową. W tym właśnie sensie notatka nie może zastępować formalnego pisemnego wezwania lub czynności w formie protokołu podpisanego przez stronę. Z punktu widzenia instytucji kary pieniężnej z art. 51 u.p.z.p. zaniechanie przez Burmistrza trybu formalnego wezwania mogłoby uzasadniać przypisanie mu zwłoki istotnej dla wymierzenia kary, ale tylko w sytuacji, w której na skutek tego zaniechania sprawa trwała dłużej, niż miałoby to miejsce w razie zachowania Burmistrza zgodnego z prawem. W szczególności inwestor ma prawo oczekiwać, że w razie stwierdzenia przez organ braku formalnego podania organ ten niezwłocznie zawiadomi w wymaganej formie inwestora o braku wraz ze zobowiązaniem do jego uzupełnienia i pouczeniem o skutkach bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu. Inaczej rzecz ujmując, brak formalny podania zwalania zasadniczo organ od obowiązku zapłaty przedmiotowej kary, jednakże organ nie jest zwolniony z powinności niezwłocznego podjęcia skutecznych czynności zmierzających do uzupełnienia przez inwestora braku podania. Organ dokonując wezwania w formie naruszającej art. 64 § 2 k.p.a. działa na własne ryzyko w razie niezastosowania się przez inwestora do takiego "nieformalnego" wezwania. W realiach niniejszej sprawy mamy jednak do czynienia z sytuacją, w której według twierdzeń Burmistrza oraz treści znajdujących się w aktach notatek urzędowych brak formalny podania został zauważony już w dniu następnym po wpłynięciu podania, a pracownik organu wezwał telefoniczne inwestora do uzupełnienia braku. Inwestor uzupełnił brak w ciągu 5 dni od wezwania, czyli w terminie krótszym niż termin przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. Mając na uwadze zasady obiegu korespondencji urzędowej oraz siedmiodniowy termin na uzupełnienie braku formalnego podania z art. 64 § 2 k.p.a., w realiach niniejszej sprawy naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. przez pracownika organu nie doprowadziło zatem w istocie do zwłoki w załatwieniu sprawy. Raz jeszcze wypada podkreślić, że to właśnie zwalczaniu takiej zwłoki, a nie zwalczaniu innych uchybień proceduralnych w działaniu organów, służy instytucja kary z art. 51 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy nie sposób również nie dostrzec, że Burmistrz zostałby ukarany w istocie za to, że pracownik organu dokonując telefonicznego wezwania dążył do szybszego załatwienia sprawy, czyli działał w interesie inwestora oraz w zgodzie z art. 12 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. IV.4. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uznał, że należy uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody. Konieczne będzie bowiem poczynienie przez organy jednoznacznych ustaleń, czy omawiane w notatkach służbowych zdarzenia miały rzeczywiście miejsce. Dotychczas bowiem stanowisko organów nie było w tej sprawie jednoznacznie sformułowane, co jest o tyle zrozumiałe, że zdaniem organów czynności opisane w tych notatkach nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Ten pogląd organów, jak wskazano wyżej, w realiach niniejszej sprawy okazał się jednak zdaniem Sądu błędny. Wojewoda prowadząc ponownie postępowanie ustali zatem, czy podanie rzeczywiście było obarczone brakami, a nadto, czy istotnie braki te zostały uzupełnione 20 listopada 2013 r. w związku z telefonicznym wezwaniem z dnia 15 listopada 2013 r. Ustalenia tej materii mogą być czynione, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., na podstawie wszelkich środków dowodowych. IV.5. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 140 zł. IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.