II OSK 136/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1273/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 136 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez Prezydenta Miasta Krakowa postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. - Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. –dalej zwane ustawą) wymierzył Prezydentowi Miasta Krakowa karę w wysokości 25.500 złotych za 51 dni zwłoki w sprawie pozwolenia na budowę budynku fitness wraz z wewnętrznymi instalacjami i przyłączami wodociągu, kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz przyłączem gazowym na działkach nr [...],[...], [...],[...],[...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie naliczenia kary zostało wszczęte po nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004r. Nr 93, poz. 888). Do obliczenia terminu załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę miał zastosowanie przepis art. 35 ust. 6 ustawy. Wojewoda Małopolski podał, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 19 września 2003r., więc 65-dniowy termin do załatwienia sprawy upływał dla organu 24 listopada 2003r. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu 29 stycznia 2004r., czyli 66 dni po ustawowym terminie. Przy obliczaniu zaistniałego opóźnienia organ odliczył czas związany z wezwaniem inwestora do usunięcia w trybie art. 64 § 2 kpa braków we wniosku, to jest 15 dni licząc od dnia wezwania (2.10.2003 r.) do dnia uzupełnienia wniosku (17.10.2003r.). Po odliczeniu wskazanych 15 dni od 66 dni opóźnienia w wydaniu decyzji, organ ostatecznie ustalił 51 dni zwłoki. Ustalona w ustawie stawka 500 złotych kary za każdy dzień zwłoki, dała łączny wymiar kary pieniężnej za zwłokę w wysokości 25.500 zł. ( 51 dni x 500 zł = 25.500 zł.). Organ administracji nie uwzględnił natomiast zwłoki związanej z wydaniem w toku postępowania, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowienia z dnia 29 października 2003r., zobowiązującego inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Ponadto organ nie uwzględnił stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa w kwestii przerwania biegu terminu do załatwienia sprawy przez wyznaczenie terminu na zapoznanie się z dokumentacją, uznając, że powyższy termin stanowi składnik postępowania administracyjnego nie mieszczący się w kategorii przesłanek z art. 35 ust. 8 ustawy. Zażalenie na postanowienie Wojewody Małopolskiego złożył Prezydent Miasta Krakowa, który podniósł, że okres związany z wydaniem postanowienia z dnia 29 października 2003r. na usunięcie przez inwestora braków w dokumentacji w trybie art. 35 ust. 3 ustawy powinien podlegać odliczeniu zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł również, że w przedmiotowej sprawie kompletny pod względem formalnym wniosek wpłynął do organu w dniu 17 października 2003 r., po jego uzupełnieniu zgodnie z wezwaniem wydanym w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Ta data, wbrew ustaleniom zaskarżonego postanowienia, stanowić też powinna początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Małopolski prawidłowo ustalił, że decyzja z dnia 29 stycznia 2004r. kończąca postępowanie, została wydana z 51 dniowym przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Ponadto stwierdził, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie wstrzymuje biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy. Z postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodził się Prezydent Miasta Krakowa, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zarówno Wojewoda Małopolski, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane wadliwie przyjęli datę wpływu niekompletnego wniosku. W przedmiotowej sprawie kompletny pod względem formalnym wniosek został złożony w dniu 17 października 2003 r., po jego uzupełnieniu na wezwanie wydane w oparciu o art. 64 § 2 kpa. Dlatego ta data, powinna stanowić początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem skarżącego, czas oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty, stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji pozwolenia na budowę i winien być on odliczany od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, odliczając okres związany z uzupełnianiem przez wnioskodawcę dokumentacji oraz mając na uwadze datę wpływu kompletnego wniosku, termin do wydania decyzji został przekroczony nie o 51 dni jak wyliczył organ, lecz o 20 dni. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację przyjętą w uzasadnieniu własnego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007r. wskazując na naruszenie przez organy administracji art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji podał, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Z brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego Sąd wywiódł, iż do terminu 65 dniowego, o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne wniosku, a rzadziej braki formalne, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Sąd podkreślił również, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest "zwykłym" postępowaniem administracyjnym. Do przeprowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów tych wynika między innymi, iż organ administracji publicznej wszczynając postępowanie administracyjne ma obowiązek powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Przed zakończeniem postępowania organ ma z kolei obowiązek umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Powinien powiadomić strony o zamiarze zakończenia postępowania, wyznaczając im termin do zapoznania się z materiałem dowodowym. Termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego winien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 k.p.a. Za bezzasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut skarżącego, iż odliczeniu od terminu 65 dniowego winny podlegać okresy zawiadamiania stron o prowadzonym postępowaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ wydając zaskarżone postanowienie zasadnie dokonał odliczenia od terminu określonego do wydania pozwolenia na budowę okresu wyznaczonego inwestorowi na usunięcie braków formalnych wniosku. Zdaniem Sądu nie jest to jednak jedyny okres, który należało odliczyć od ustawowego czasu, w którym winna być wydana decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu również podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Słuszne jest zdaniem Sądu stanowisko skarżącego, który wywodzi, że organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki w zakresie projektu, ma natomiast obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków projektu organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji pozwolenia na budowę - ani pozytywnej, ani negatywnej. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Wobec tego czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę . Zdaniem Sądu organy zasadnie ustaliły początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Jednocześnie w przypadku, gdy wniosek jest niekompletny pod względem formalnym, a organ zasadnie wezwał do jego uzupełnienia w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora do usunięcia tych braków. W przedmiotowej sprawie organ słusznie odliczył 15 dni związanych z tymi brakami od dnia wezwania przez organ ( 2.10. 2003r.) do dnia uzupełnienia wniosku (17.10. 2003r.). Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w przedmiotowej sprawie odliczeniu powinien podlegać (ponad to co już organ odliczył) jedynie czas związany z wydaniem postanowienia z dnia 29 października 2003 r. do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę. Dokonując analizy akt sprawy, Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż Prezydent Miasta Krakowa nie dochował terminu określonego w omawianym przepisie, tym samym zasadne było nałożenie kary pieniężnej, jednak przy jej obliczaniu należało odliczyć wyżej wskazaną zwłokę, która zaistniała z przyczyny niezawinionej przez organ. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił postanowienia organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości, przedstawiając zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyznaczony w trybie art. 35 ust. 3 ustawy termin do usunięcia braków wniosku, wynikających z naruszenia wymagań, określonych w ust. 1 tego przepisu jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w ust. 8 tego artykułu, co skutkuje przedłużeniem 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę o powyżej wskazany termin. Wskazując na powyższą podstawę kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prezydenta Miasta Krakowa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, że zdaniem organu do 65-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 35 ust. 6 ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zawierał braki materialno-prawne w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy, Prezydent Miasta Krakowa wydał w trybie tego przepisu stosowne postanowienie. Zdaniem wnoszącego kasację wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia wniosku na podstawie wyżej powołanego przepisu - nie powoduje wstrzymania biegu terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy. W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż termin na uzupełnienie wniosku w trybie art. 35 ust. 3 ustawy nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w ust. 8 tego artykułu. Przyjęcie, że termin uzupełnienia materialno-prawnych braków wniosku powoduje przedłużenie postępowania i w związku z tym odlicza się go od 65-dniowego terminu na zakończenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadziłoby do nadmiernego wydłużania postępowania. Autor kasacji uważa, że intencją ustawodawcy jest zdyscyplinowanie organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i z tych względów określono 65-dniowy termin na zakończenie postępowania oraz wprowadzono obowiązek nakładania kar za przekroczenie tego terminu. Ponadto organ stwierdził, że gdyby intencją ustawodawcy było przedłużenie 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o okres uzupełnienia wniosku w trybie art. 35 ust. 3, uczyniłby w tym zakresie stosowny zapis w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Z powyżej przedstawionych względów wnoszący kasację organ stwierdził, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej. Oceniając w przedstawionych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej, za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia o wymierzeniu organowi administracji kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił art. 35 ust. 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 powyższego artykułu do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż z regulacji zawartych w powyższych przepisach wynika, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone jest wprawdzie w związku z postępowaniem o pozwolenie na budowę, jednakże jest to postępowanie odrębne od tego postępowania. Organ wyższego stopnia dokonuje ustaleń na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę, ale tylko w takim zakresie jaki wynika z regulacji odnoszących się do tego szczególnego postępowania, tj. regulacji zawartych w przepisach art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy . Stwierdzić należy, iż wymienione w ust. 8 art. 35 ustawy zdarzenia prawne i czynności stanowią wyjątek nie podlegający wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6 art. 35 ustawy. Do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane między innymi z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż do opóźnień spowodowanych z winy strony zaliczyć należy konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy, a więc usunięcie nieprawidłowości w zakresie przedstawienia dokumentacji o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 ustawy. Kompletność tej dokumentacji nie jest rzeczą przez organ przewidywalną, bowiem to strona ją składająca jest dysponentem tegoż postępowania, a skoro tak, to strona, a nie organ decyduje w jakim czasie nastąpi usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przez organ prowadzący postępowanie. Tak więc wbrew odmiennym wywodom kasacji wyznaczony w trybie art. 35 ust. 3 ustawy termin do usunięcia braków wynikających z naruszenia wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w ust. 8 przepisu, co skutkuje przedłużeniem 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Prezentowane wyżej stanowisko zgodne jest z poglądem wyrażanym w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, a także ze stanowiskiem prezentowanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego np. postanowienie z dnia 4 kwietnia 2007 r. znak DPR/Inn/5101/7/07 (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 86/08). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zarzucił organom administracji, iż nie zbadały one wszystkich okoliczności, które w świetle brzmienia art. 35 ust. 8 ustawy winny były być uwzględnione przy rozpoznaniu niniejszej sprawy. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.