VII SA/Wa 1273/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, VII SA/Wa 1273/07 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. - Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości 25.500 zł za 51 dni zwłoki w postępowaniu nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku fitness wraz z wewnętrznymi instalacjami i przyłączami wodociągu, kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz przyłączem gazowym na działkach nr [...], [...], [...], [...],[...] i [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że postępowanie w przedmiocie naliczenia kary, zostało wszczęte w stanie prawnym po nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004r. Nr 93, poz. 888). Dlatego do obliczenia terminu załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego miał zastosowanie przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, który stanowi: "w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 19 września 2003r, więc 65-dniowy termin do załatwienia sprawy upływał dla organu 24 listopada 2003 roku. Natomiast decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] stycznia 2004 roku, czyli 66 dni po ustawowym terminie. Przy wyliczaniu zaistniałego opóźnienia organ odliczył czas związany z wezwaniem inwestora do usunięcia w trybie art. 64 § 2 kpa braków we wniosku, to jest 15 dni licząc od dnia wezwania ( 2.10.2003 r.) do dnia uzupełnienia wniosku ( 17.10. 2003r. ). Po odliczeniu wskazanych 15 dni od 66 dni opóźnienia w wydaniu decyzji, organ ostatecznie ustalił 51 dni zwłoki. Ustalona w ustawie stawka 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, dała łączny wymiar kary pieniężnej za zwłokę w wysokości 25.500 zł ( 51 dni x 500 zł = 25.500 zł). Wojewoda nie uwzględnił natomiast zwłoki związanej z wydaniem w toku postępowania w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia z dnia [...] października 2003 roku, zobowiązującego inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej, powołując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wyrok z 3 października 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1102/06. Nadto nie uwzględnił stanowiska Prezydenta Miasta K. w kwestii przerwania biegu terminu do załatwienia sprawy przez wyznaczenie terminu na zapoznanie się z dokumentacją uznając, że powyższy termin stanowi składnik postępowania administracyjnego nie mieszczący się w kategorii przesłanek z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie wymierzenia kary w wysokości 25.500 zł. złożył Prezydent Miasta K. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Wojewoda [...] powinien odliczyć okres związany z wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2003 r. na usunięcia przez inwestora braków w dokumentacji w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego "do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu." Zdaniem skarżącego okres oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami prawa budowlanego dokumenty, stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji pozwolenia na budowę i winien być odliczany od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na poparcie tych twierdzeń przywołano stanowisko wyrażane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygn. akt : VII SA/Wa 1102/06, VII SA/Wa 1571/05, VII SA/Wa 232/06. Skarżący podniósł nadto, że w przedmiotowej sprawie kompletny pod względem formalnym wniosek wpłynął do organu w dniu 17 października 2003 r. po jego uzupełnieniu zgodnie z wezwaniem wydanym w oparciu o art. 64 § 2 kpa. Dlatego ta data, wbrew ustaleniom zaskarżonego postanowienia stanowić powinna początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Prezydent K. powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 260/05. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nakładające na Prezydenta Miasta K. karę pieniężną w wysokości 25.500 zł za 51 dni zwłoki w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę budynku fitness wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. Z. w K. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że decyzja z dnia [...] stycznia 2004r. kończąca postępowanie, została wydana z 51 dniowym przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, nie wstrzymuje biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 cyt. ustawy. Organ przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/06, z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1773/06). Wydanie postanowienia, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, nakładającego obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie materialno-prawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 1 w/w ustawy nie powoduje odliczenia nie jest to bowiem termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa wart. 35 ust. 8 cyt. ustawy. Organ powinien wyznaczyć stosunkowo krótki termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, natomiast po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżący niewłaściwie przyjmuje, że dopiero data złożenia przez inwestora kompletnego pod względem formalnym wniosku stanowi początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Każdy bowiem wniosek strony chociażby dotknięty brakami, ma zdolność do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1904/06). Prezydent Miasta K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. o wymierzeniu kary w wysokości 25.500 zł za zwłokę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku fitness wraz z wewnętrznymi instalacjami i przyłączami przy ul. Z. w K. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia Prezydent K. zarzucił organowi naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane wadliwie przyjęli datę wpływu niekompletnego wniosku. W przedmiotowej sprawie kompletny pod względem formalnym wniosek został złożony w dniu 17 października 2003 r. po jego uzupełnieniu na wezwanie wydane w oparciu o art. 64 § 2 kpa. Dlatego ta data, powinna stanowić początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Skarżący przywołał uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 260/05, w którym stwierdzono, iż przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nie uzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. Wskazał również, że takie stanowisko reprezentował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w poprzednio prowadzonych postępowaniach. Nadto, zdaniem skarżącego, czas oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty, stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji pozwolenia na budowę i winien być on odliczany od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji pozwolenia na budowę, co kilkakrotnie wyrażane było w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Obowiązek wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku, wynika z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1. właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższego przepisu wynika więc, że organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku na niekorzyść wnioskodawcy, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki w zakresie projektu, ma obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia i dopiero w razie ich nieusunięcia, wydać decyzję odmowną. W związku z tym w okresie oczekiwania na uzupełnienie braków projektu organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji pozwolenia na budowę ( nie może wydać decyzji pozytywnej, ani nie może wydać decyzji negatywnej, gdyż ma obowiązek oczekiwania na ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie). Dlatego czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie, stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki. W takich okolicznościach nie można przypisywać organowi prowadzącemu postępowanie winy z tytułu wydłużającego się trwania postępowania. Skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie kompletny pod względem formalnym wniosek wpłynął w dniu 17 października 2003 r., natomiast w dniu 29 października 2003 r. wydane zostało postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wzywające do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, które inwestor odebrał w dniu 7 listopada 2003 r. W dniu 17 listopada 2003 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty. Zatem od dnia wydania powyższego postanowienia do dnia usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości należało odliczyć 19 dni. Odliczając okres związany z uzupełnianiem przez wnioskodawcę dokumentacji, oraz mając na uwadze datę wpływu kompletnego wniosku, zdaniem skarżącego termin do wydania decyzji został przekroczony nie o 51 dni jak wyliczył organ lecz o 20 dni. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. - Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 cytowanego artykułu do terminu o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wywieść należy, iż do terminu 65 dniowego o którym jest mowa w art. 35 ust. 6 , nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne wniosku a rzadziej braki formalne, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. W tym kontekście podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest "zwykłym" postępowaniem administracyjnym. Do przeprowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów tych wynika między innymi, iż organ administracji publicznej wszczynając postępowanie administracyjne ma obowiązek powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie -art. 61 § 4 kpa. Przed zakończeniem postępowania organ ma z kolei obowiązek umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 10 § 1 kpa. Powinien powiadomić strony o zamiarze zakończenia postępowania, wyznaczając im termin do zapoznania się z materiałem dowodowym. Dlatego też termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego winien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 kpa. Za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego, iż odliczeniu od terminu 65 dniowego winny podlegać również okresy zawiadamiania stron o prowadzonym postępowaniu. Przytaczane na poparcie tej tezy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie znalazły potwierdzenia w dalszym orzecznictwie. Słusznie zatem organ I instancji uznał, iż nie przerywa czasu wyznaczonego ustawą do załatwienia sprawy, wyznaczenie stronom terminu na zapoznanie się z dokumentacją, uznając iż stanowi on składnik postępowania administracyjnego nie mieszczący się w kategorii przesłanek z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie w sprawie dotyczącej wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę Wojewoda [...] zasadnie dokonał odliczenia od terminu określonego do wydania pozwolenia na budowę, okres wyznaczony inwestorowi na usunięcie braków formalnych wniosku. Zdaniem Sądu nie jest to jednak jedyny okres, który należało odliczyć od ustawowego czasu, w którym winna być wydana decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawo budowlane organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu również podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie i logicznie skarżący wywodzi, że organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku na niekorzyść wnioskodawcy, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki w zakresie projektu, ma natomiast obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków projektu organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji pozwolenia na budowę - ani pozytywnej, ani negatywnej. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę, co kilkakrotnie wyrażane już było w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1348/06, sygn. akt VII SA/Wa 232/06). Dlatego czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie ( bądź wcześniejszego ich uzupełnienia) , stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę . Organy zasadnie ustaliły początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania decyzji -"od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Jednocześnie w przypadku gdy wniosek jest niekompletny pod względem formalnym a organ zasadnie wezwał do jego uzupełnienia w oparciu o art. 64 § 2 kpa (praktyka wskazuje, iż nie jest to częste zjawisko) należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora do usunięcia tych braków. W przedmiotowej sprawie organ słusznie odliczył 15 dni związanych z tymi brakami od dnia wezwania przez organ ( 2.10. 2003 r.) do dnia uzupełnienia wniosku (17.10. 2003r.). Skarżący podnosił w skardze, że odliczając okres związany z uzupełnianiem przez wnioskodawcę dokumentacji projektowej, oraz rozpoczynając liczenie terminu od daty wpływu kompletnego wniosku, czas do wydania decyzji został przekroczony nie o 51 dni jak wyliczył organ lecz o 20 dni. Jednak zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie odliczeniu powinien podlegać (ponad to co już organ odliczył) jedynie czas związany z wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2003 r. do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę. Dokonując analizy akt sprawy, podzielić należy pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż Prezydent Miasta K. nie dochował terminu określonego w omawianym przepisie, tym samym zasadne było nałożenie kary pieniężnej, jednak przy jej obliczaniu należało odliczyć wyżej wskazaną zwłokę, która zaistniała z przyczyny niezawinionej przez organ. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.