VII SA/Wa 2655/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Starosty W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary za zwłokę w wydaniu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Starosty W. kwotę 3000 zł (trzy tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 11 h ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 687, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", po rozpatrzeniu zażalenia Starosty W. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], nakładające na Starostę W. karę w wysokości 13.500 zł (słownie: trzynaście tysięcy pięćset złotych) za 27 dni zwłoki w wydaniu decyzji nr [...], w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. K. w K.wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia", realizowanej na działkach oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] jednostka ewidencyjna K. – P. - w punkcie pierwszym uchylił, znajdujący się w sentencji zaskarżonego postanowienia, na stronie 1, zapis: "wymierzyć Staroście W. karę w wysokości 13.500 zł (słownie: trzynaście tysięcy pięćset złotych) za 27 dni zwłoki", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, zapisu: "wymierzyć Staroście W. karę w wysokości 14.500 zł (słownie: czternaście tysięcy pięćset złotych) za 29 dni zwłoki". W punkcie drugim w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z dnia 30 listopada 2009 r. Prezydent Miasta K. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa ul. K. w K. wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., Wojewoda M., wyznaczył Starostę W. do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Ww. postanowienie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Urzędu Starostwa Powiatowego w W. w dniu 7 stycznia 2010 r. W dniu [...] czerwca 2010 r. Starosta W., po rozpatrzeniu ww. wniosku, wydał decyzję Nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. K. w K. wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia", na działkach oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] jednostka ewidencyjna K. - P. Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nałożył na Starostę W. karę w wysokości 13.500 zł (słownie: trzynaście tysięcy pięćset złotych) za 27 dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia 22 lutego 2012 r" znak: [...], Starosta W. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody M. W swoim zażaleniu Starosta W. podniósł, iż z dokumentów prowadzonego postępowania wynika, iż w dniu 22 stycznia 2010 r. została wydana opinia Prezydenta Miasta K. znak: [...], dotycząca uzgodnienia przebiegu projektowanych sieci uzbrojenia terenu. Natomiast w dniu 11 lutego 2010 r sporządzono korektę oświadczenia o przejęciu wód opadowych dla rozbudowy ul. K. Jak wskazał Skarżący, dopiero przedłożenie do organu dokumentów stanowiących uzupełnienie i korektę wniosku pozwoliło na jego rozpatrzenie i wszczęcie postępowania. Skarżący wskazał dalej, iż został poinformowany przez pełnomocnika Prezydenta Miasta K., iż dokumentacja projektowa nie jest kompletna, jednak fakt ten nie został udokumentowany w aktach sprawy. Skarżący przytoczył treść art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. Nr 243, poz. 1409, z póżn. zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ niekompletności projektu budowlanego organ winien nałożyć na inwestora w formie postanowienia obowiązek usunięcia nieprawidłowości, jednak w niniejszej sprawie organ kierował się przede wszystkim brzmieniem art. 12 § 1 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zezwalając na uzupełnienie przekazanej dokumentacji. Zdaniem Skarżącego, termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym podlega odliczeniu od terminu, w którym powinna być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Z powyższego Starosta W. wywiódł, że skoro termin wyznaczony ewentualnym postanowieniem podlegałby odliczeniu od 90 dniowego terminu na wydanie decyzji, to w niniejszej sprawie okres, w którym wnioskodawca uzupełniał przedłożoną dokumentację również powinien zostać odliczony i potraktowany jako opóźnienie spowodowane z winy strony. Ponadto Skarżący wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania, pismem z dnia 11 marca 2010 r., wystąpił do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o potwierdzenie faktu posiadania m.in. przez ul. K., będącą przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, kategorii drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z póżn. zm.). Starosta W., wskazał, iż powyższa informacja nie była znana mu z urzędu z uwagi na inny obszar właściwości, a zgodnie z art. 77 Kpa organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 17 marca 2010 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu przekazał wykaz dróg publicznych - gminnych i powiatowych znajdujących się na terenie Miasta K. Starosta W. podkreślił także, że odliczeniu od biegu 90-dniowego terminu na wydanie decyzji podlega okres zawieszenia postępowania, co wynika wprost z art. 11 h ust. 1 ustawy, natomiast obowiązujące w dacie wydania postanowienia przepisy Kpa nie precyzowały formy i trybu, w jakim należy podjąć zawieszone postępowanie. W opinii Skarżącego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo- administracyjnym, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania przysługiwało zażalenie. Skoro więc ustawodawca w art. 11 c ustawy wskazał, iż do postępowania dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kpa, organy zobowiązane są do jego przestrzegania. Skarżący dodatkowo argumentował, że stosownie do treści art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie przysługuje zażalenie. Skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże więc z ostatecznym charakterem postanowienia wydanego w tym przedmiocie. Dlatego też, wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe jest wniesienie przez stronę zażalenia oznaczałoby przedwczesne, a w konsekwencji niedopuszczalne prowadzenie postępowania i wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto zauważyć należy, że prawo strony do wniesienia w terminie 7 dni zażalenia w toku postępowania administracyjnego na postanowienie o podjęciu postępowania wynika wprost z przepisu art. 101 § 3 Kpa w związku z art. 141 § 2 Kpa i zgodnie z art. 7, 8, 9 i 10 Kpa chronione powinno być przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, gdyż jednostka w postępowaniu ma prawo do obrony nie tylko wobec decyzji administracyjnej, ale również gdy podjęte w postępowaniu postanowienie organu narusza jej interesy. Dlatego też, zdaniem Skarżącego, ponieważ ustawa nie przewiduje odrębnej procedury do postanowień wydawanych w toku postępowania, należało zastosować procedurę analogiczną jak przy wydawaniu decyzji, tj. doręczyć przedmiotowe postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wnioskodawcy oraz zawiadomić pozostałe strony o tym fakcie, m.in. w drodze obwieszczenia. Powyższe twierdzenia znajdują tym bardziej zastosowanie w postępowaniach o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, albowiem wydawana jest decyzja, która zawiera nie tylko pozwolenie na budowę ale również pozbawia lub ogranicza prawa własności nieruchomości. Zdaniem Skarżącego, w postępowaniu o wydanie ww. decyzji organ jest związany dyspozycją art. 49 Kpa i nie może skrócić czasu niezbędnego na skuteczne doręczenie postanowień wydawanych w toku prowadzonego postępowania. Skarżący wywiódł dalej, iż skoro niedopuszczalne jest wydanie decyzji przed uprawomocnieniem się postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, a łączny 21 dniowy termin (14 dniowy termin wywieszenia postanowienia oraz 7 dniowy termin na wniesienie zażalenia) nie może zostać przez organ w żaden sposób skrócony, to podlega on odliczeniu od 90-dniowego ustawowego terminu na wydanie decyzji. Dopiero z nowelizacji przepisów Kpa obowiązującej od dnia 11 kwietna 2011 r. wynika, iż na postanowienie o podjęciu postępowania nie przysługuje zażalenie, a co za tym idzie decyzja może być wydania w dniu podjęcia postępowania. Niezależnie od powyższych rozważań Starosta W. stwierdził, że wszystkie jego działania w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone bez zbędnej zwłoki, a czas rozpatrywania wniosku wynikał bezpośrednio z działań wnioskodawcy oraz dbałości o ochronę praw strony w postępowaniu administracyjnym, w toku którego wnioskodawca nie zarzucał organowi przewlekłości w jego prowadzeniu. W kontekście powyższych argumentów Starosty W. organ odwoławczy wskazał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Organ administracji publicznej drugiej instancji, rozpoznając sprawę na skutek odwołania (zażalenia) strony, nie ogranicza się jedynie do kontroli zgodności podjętej decyzji (postanowienia) z prawem, lecz ponownie, samodzielnie rozpoznaje sprawę merytorycznie, z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, wydając stosowne do okoliczności rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 Kpa. Minister w trakcie przeprowadzonego postępowania zażaleniowego ponownie przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak również zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz wydanego postanowienia Wojewody M. oraz rozpatrzył zarzuty podniesione przez Skarżącego w zażaleniu. Wskazał, iż regulacja art. 11 h ustawy jest co do zasady zbieżna z treścią art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy Prawo Budowlane, co powoduje, iż w procesie wykładni art. 11 h ustawy można posiłkować się orzecznictwem sądowo-administracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie ww. aktów prawnych. Zgodnie z art. 11 h ust. 1 ustawy, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa W powyższej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego, uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 11 h ust. 1. ustawy nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r" sygn. akt: IV SA/Wa 461/12). Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. wymierzył Staroście W. karę w wysokości 13.500 zł (słownie złotych: trzynaście tysięcy pięćset złotych), za wydanie decyzji Nr [...], znak: [...], w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, z naruszeniem terminu określonego w art. 11 h ust. 1 ustawy. Organ I instancji stwierdził bowiem, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie rozpoczęło się w dniu 7 stycznia 2010 r., tj. w dniu wpływu do Starostwa Powiatowego w W. postanowienia Wojewody M. wyznaczającego Starostę W. do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, a zakończyło w dniu [...] czerwca 2010 r. tj. w dniu, w którym została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przedmiotowe postępowanie trwało więc 158 dni. Zdaniem organu I instancji odliczeniu od 90-dniowego terminu na wydanie decyzji podlega okres zawieszenia postępowania, tj. od dnia 30 marca 2010 r. czyli daty wydania postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania w trybie art. 98 § 1 Kpa, do dnia podjęcia tego postępowania w drodze postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. W konsekwencji Wojewoda M. w zaskarżonym postanowieniu uznał, że decyzja Starosty W. z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana 27 dni po terminie. W ocenie organu II instancji Wojewoda M. przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami Kpa i ustawy, jednakże organ I instancji błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu na podstawie art. 11 h ust. 3 ustawy. Wskazał, że organ I instancji błędnie przyjął dzień 7 stycznia 2010 r. jako pierwszy dzień biegu 90-dniowego terminu na wydanie decyzji. Termin, wskazany w art. 11 h ust. 1 ustawy, rozpoczął bowiem swój bieg w dniu 8 stycznia 2010 r., tj. zgodnie z art. 57 § 1 Kpa - w dniu następnym po dniu, w którym do Starostwa Powiatowego w W. wpłynęło postanowienie Wojewody M. wyznaczające Starostę W. do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Art. 57 § 1 Kpa stanowi bowiem, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Termin upływa z końcem ostatniego z odpowiedniej liczby dni, wskazanej w przepisie prawa. Natomiast rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył się w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. [...] czerwca 2010 r. Czyniąc ustalenia w zakresie czasu trwania postępowania wskazano, że postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], działając na wniosek inwestora na podstawie art. 98 § 1 oraz 101 § 1 Kpa, Starosta W. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Następnie zaś, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., działając na podstawie art. 97 § 2 Kpa, Starosta W. podjął zawieszone wcześniej postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W myśl art. 11 h ust. 3 ustawy do terminu, o którym mowa wart. 11 h ust. 1 ustawy, nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, zatem odliczeniu podlega 39-dniowy okres od dnia następującego po dniu nadania postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania tj. od [...] kwietnia 2010 r., do dnia wydania postanowienia o jego podjęciu tj. [...] maja 2010 r. Podkreślenia wymaga, iż przy ustalaniu początku biegu ww. okresu wyłączenia znaczenie ma nie data jaką opatrzone zostało postanowienie o zawieszeniu, ale moment nadania tego postanowienia w urzędzie pocztowym. Mający znaczenie dla przedmiotowej sprawy błąd organu I instancji w zakresie ustalenia okresu, o którym mowa w art. 11 h ust. 3 ustawy był wynikiem uznania, iż odliczeniu od biegu postępowania podlega okres zawieszenia postępowania liczony od dnia wydania przez Starostę W. postanowienia o zawieszeniu postępowania tj. [...] marca 2010 r., do dnia podjęcia postępowania tj. [...] maja 2010 r., gdy tymczasem okres ten powinien być liczony od dnia następującego po dniu nadania postanowienia o zawieszeniu postępowania tj. od [...] kwietnia 2010 r. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż postanowienie Wojewody M., w części dotyczącej wysokości nałożonej kary, zostało wydane z naruszeniem art. 11 h ust. 1 ustawy. Obowiązkiem organu I instancji było określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej 90 dni wskazanych przez ustawodawcę. W omawianym przypadku określony w art. 11 h ust. 1 ustawy 90-dniowy termin na wydanie przedmiotowej decyzji, z uwzględnieniem okresu podlegającego odliczeniu tj. 39 dni zawieszenia postępowania, został przekroczony o 29 dni, a nie jak to ustalił Wojewoda M. o 27 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Staroście W. kary pieniężnej w wysokości 14 500 zł. W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa, uchylił znajdujący się w sentencji zaskarżonego postanowienia zapis dotyczący wysokości nałożonej kary i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, zapisu o karze odpowiadającej rzeczywistej liczbie dni zwłoki organu. W pozostałym zakresie organ wyższego stopnia uznał, że kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem i brak jest podstaw do jego zakwestionowania. Stosownie do treści art. 139 Kpa, w związku z art. 144 Kpa organ drugiego stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony zażalającej się, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przedmiotowy zakaz (reformationis in peius) nie jest bezwzględny. Doznaje ograniczeń, gdy zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Możliwość zmiany postanowienia na niekorzyść strony zażalającej się stwarza więc nie jakiekolwiek naruszenie prawa, lecz tylko naruszenie rażące, kwalifikowane, gdy treść postanowienia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że postanowienie takie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinno ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Druga przesłanka rażącego naruszenia interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 Kpa. Ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy w postępowaniu zażaleniowym zostanie stwierdzona wadliwość postanowienia, chociażby nie w stopniu rażącym. Obowiązkiem organu II instancji, który odstępuje od zakazu wskazanego wart. 139 Kpa, jest szczegółowe wykazanie w podejmowanym rozstrzygnięciu, że kwestionowane postanowienie rażąco narusza prawo lub interes społeczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 179/2010). Rażące naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy postanowienie zostało wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. W tym miejscu wskazano, że na skutek błędnego określenia terminu podlegającego odliczeniu na mocy art. 11 h ust. 3 ustawy, Wojewoda M. wymierzył karę pieniężną w wysokości nieprawidłowej. Błędne zaś określenie ww. terminu było skutkiem rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 11 h ust. 3 ww. ustawy w zw. z art. 57 § 1 Kpa. Mając na uwadze powyższe wskazano, że inny sposób obliczenia kary pieniężnej niż ma to miejsce w przedmiotowej sprawie prowadziłby do naruszenia zasady proporcjonalności i sprawiedliwości (słuszności), co zgodnie z zasadami Kpa dawało możliwość od odstąpienia od zasady określonej w art. 139 Kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 4618/12). Potwierdzają to m in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego j w Warszawie zapadłe w sprawach o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych tj. dotyczących podwyższenia przez Ministra kary pieniężnej, która została przez organ I instancji orzeczona w nieprawidłowej wysokości (vide: wyrok z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1913/12 oraz z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 243/13). Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1913/12), niedokonanie przez organ II instancji działań reformatoryjnych w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego, na skutek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, doszło do ustaleń odmiennych od ustaleń organu I instancji, ostatecznie wpływających na treść rozstrzygnięcia, byłoby rażąco sprzeczne z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w zażaleniu Starosty W., Minister stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu Starosty W., iż dyspozycja art. 12 § 1 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zezwalała na odstąpienie od normy wyrażonej w art. 35 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego, organ winien wydać postanowienie o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym w zakresie jego kompletności, zarzut ten organ odwoławczy uznał za całkowicie bezzasadny. Wskazano, iż zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt: II OSK 182/08, Lex nr 516063 "Szybkość postępowania nie może być wynikiem pogwałcenia innych zasad, a to takich jak zasada praworządności (art. 6 i 7 Kpa), zasada uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela (art. 7 Kpa) i art. 9 Kpa, nakazującego spełnienia roli informacyjnej organu. Oczywiste jest, że aby wypełnić obowiązki płynące dla organów z tych zasad niezbędne jest działanie prawidłowe organów, a w tym niewątpliwie postępowanie bez nieusprawiedliwionej zwłoki." Zgodnie natomiast z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt: VI SA/Wa 2371/11, Lex nr 1232729: "Działanie na podstawie prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy." W związku z powyższym, należy przyjąć, iż jeżeli przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, w razie stwierdzenia przez organ naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, nakłada na organ go stosujący wymóg nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, to taka czynność powinna być przez Starostę W. dokonana, ażeby możliwym było przyjęcie, iż organ w danym okresie nie mógł prowadzić postępowania z uwagi na przyczyny leżące po stronie inwestora. Za zupełnie chybiony i sprzeczny z zasadami prawidłowego procedowania uznano wywód Skarżącego, jakoby okres uzupełniania przez wnioskodawcę merytorycznych braków dokumentacji projektowej podlegał odliczeniu bez względu na fakt wydania czy nie wydania odpowiedniego postanowienia przez właściwy organ. To, że Skarżący nie podjął działań w tym zakresie obciąża wyłącznie jego, skoro konkretny przepis ustawy Prawo budowlane w sposób wyraźny i jednoznaczny nakłada na organ taki obowiązek. Rozumowanie sprowadzające się do dywagacji, że skoro ewentualne wydanie postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiłoby podstawę do odliczenia od terminu 90-dniowego, to również okres przeznaczony na uzupełnienie dokumentacji przez inwestora, pomimo niewydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, podlega takiemu wyłączeniu, nie znajduje oparcia w przepisach prawa Wskazano również, iż w razie stwierdzenia braków formalnych wniosku (poza brakami dotyczącymi projektu budowlanego) organ zobowiązany jest zastosować procedurę określoną w art. 64 Kpa. Wskazano, iż w przypadku uznania, że wniosek o wydanie decyzji zawierał braki formalne organ był zobowiązany do wystosowania wezwania w trybie art. 64 § 2 Kpa, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania bądź też wydania postanowienia, o którym mowa powyżej, jeżeli braki dotyczyły dokumentacji projektowej. Wbrew stanowisku Starosty W., za takie formalne wezwanie nie może być uznany "kontakt bezpośredni z pełnomocnikiem Prezydenta Miasta K.", który, jak wynika z akt przedmiotowej sprawy i wyjaśnień Skarżącego, nie został w żaden sposób udokumentowany. W tym miejscu podkreślono, iż zgodnie z art. 14 § 1 Kpa sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy o z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2013 r., poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Zgodnie natomiast z art. 14 § 2 Kpa sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być jednakże utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Zgodnie z linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1374/2009), notatka służbowa nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie spełnia wymogów ustalonych w art. 75 w zw. z art. 77 Kpa. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że czynności procesowe istotne dla sprawy powinny być dokumentowane w formie protokołu a nie notatek, czy adnotacji urzędowych Zgodnie z orzecznictwem sądowo- administracyjnym, określenie zwłoka odnosi się do nieusprawiedliwionego przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu, aby można było je potraktować jako zwłokę, musi być obciążające organ, wynikające z zaniedbań, jakich dopuścił się organ nie dochowując ciążących na nim obowiązków, braku należytego działania, nie wykazaniu się wystarczającą szybkością podejmowanych czynności, a więc z przyczyn leżących po stronie organu, który nie postępował zgodnie z wymogami ustawowymi (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt: II OSK 1673/2008). W konsekwencji twierdzenie Skarżącego, iż od biegu postępowania powinien zostać odliczony okres, w którym inwestor uzupełniał dokumentację wniosku, traktowany jako okres opóźnień powstałych z winy strony, w ocenie Ministra należało uznać za bezzasadne. Zgodnie z art. 11 h ust. 3 ustawy, do 90-dniowego terminu na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Posiłkując się orzecznictwem sądowo-administracyjnym zapadłym na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, iż do czynności podlegających odliczeniu od ustawowego biegu terminu postępowania nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 Kpa), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (vide: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2410/06). Zgodnie zaś z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1913/12 "Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż czas postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przeznaczony na zawiadomienia strony w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie oraz zawiadomienia na piśmie inwestora i właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli na dopełnienie czynności, o których stanowi art. 53 ust. 1 upzp, nie powinien być wliczany do biegu 65-dniowego terminu. (...) Nie można do nich zaliczyć terminów jakie pochłaniają czynności związane z tokiem każdego postępowania, czyli związanych z zawiadamianiem stron o wszczęciu postępowania, o przeprowadzeniu dowodu, łącznie z udziałem w jego przeprowadzeniu, czy też zawiadamianiem stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań łącznie z czasem wyznaczonym, na takie zapoznanie (art. 10 § 1 Kpa)". Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra, do terminów podlegających odliczeniu, o których mowa w art. 11 h ust. 3 ustawy, nie można zaliczyć okresu przeznaczonego na zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz okresu w jakim organ wystąpił do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o potwierdzenie faktu posiadania przez ulicę K., kategorii drogi publicznej, bowiem czynności te, jako niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań ze strony organu prowadzącego postępowanie powinny zostać dokonane w ramach przewidzianego ustawą 90-dniowego terminu. Zdaniem Ministra do terminu podlegającego odliczeniu nie można zaliczyć także 7 dni na złożenie zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Z przytoczonych przez Skarżącego orzeczeń wynika jedynie, iż w związku z tym, że w obowiązującym w dniu 10 maja 2010 r. (data wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w przedmiotowej sprawie) stanie prawnym dyspozycja art. 101 § 3 Kpa, zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie, nie przesądzała jednoznacznie o możliwości złożenia takiego zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania. Wskazane przez Skarżącego orzecznictwo miało natomiast na celu doprecyzowanie treści tego przepisu, uznając tym samym, iż takie zażalenie przysługiwało również na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Pomijając już fakt, że w związku ze zmianą tego przepisu, na co sam zwraca uwagę Skarżący, orzeczenia te utraciły na swojej aktualności, wskazano, iż powyższa kwestia, w opinii organu odwoławczego, jest w przedmiotowej sprawie bez znaczenia, bowiem niezbędnym do ustalenia elementem w niniejszym postępowaniu jest jedynie ewentualna możliwość zaliczenia 7-dniowego terminu na wniesienie zażalenia na ww. postanowienie do okresu, o którym mowa w art. 11 h ust. 3 ustawy. Wskazano jednocześnie, iż z dyspozycji art. 143 Kpa, obowiązującego również w dniu wydania przedmiotowego postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, wynika, że złożenie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, w związku z czym nie można uznać powyższego twierdzenia Skarżącego za prawidłowe. W związku z powyższym, za miarodajny w tym zakresie przyjąć należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt: II OSK 1057/09, w którym sąd stwierdził, iż "Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 35 ust 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie podlega wyłączeniu przewidziany dla strony termin do wniesienia zażalenia na postanowienie wydawane w trybie art. 106 § 5 kpa". W konsekwencji uznano, że brak jest przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Reasumując, wskazywane w zażaleniu przez Skarżącego okoliczności nie mogą być, w ocenie organu odwoławczego, uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie i nie należą do terminów podlegających odliczeniu o których mowa w art. 11 h ust. 3 ustawy. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 11 h ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych( Dz. U. z 2013r., poz. 687 z późn. zm), poprzez uznanie, że czas przeznaczony przez organ na dokonanie dodatkowych czynności wynikających z modyfikacji wniosku przez wnioskodawcę nie stanowi opóźnienia powstałego z winy strony, nie wliczającego się do 90 dniowego terminu do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższe naruszenie prawa materialnego doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy przez Organ poprzez ustalenie, że Skarżący - Starosta W. przekroczył termin do wydania decyzji o 29 dni, kiedy przy prawidłowej wykładni art. 11 h ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych( Dz. U. z 2013r., poz. 687 z późn. zm) Organ winien był uznać okres poprzedzający modyfikację wniosku przez wnioskodawcę, tj. do dnia 11 lutego 2010r. (35 dni) za opóźnienie powstałe z winy strony i nie zaliczać go do 90-dniowego terminu załatwienia sprawy, co z kolei oznaczałoby, że Starosta W. ukończył prowadzone postępowanie w terminie. Równocześnie zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie procedury - art. 144 kpa w zw. z art. 139 kpa poprzez orzeczenie na niekorzyść składającego zażalenie (skarżącego) polegające na zwiększeniu wysokości grzywny z 13.500 zł do 14.500 zł. Z uwagi na ww. naruszenia wnosił o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., w całości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 11h ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Do terminu, o którym mowa w ust. 1, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju nie uwzględnił zarzutu skarżącego, iż opóźnienie wydania decyzji było spowodowane działaniem inwestora, który przedstawił w toku postępowania nowe rozwiązania techniczne, mające wpływ na zmianę projektu budowlanego. Skarga wskazuje również na naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 Kpa. W kontekście tych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, iż Sąd rozpoznający sprawę w całości podziela stanowisko organu odwoławczego wraz z zaprezentowaną argumentacją dotyczącą wpływu terminu przewidzianego na zaskarżenie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz przewidzianego na powiadomienia stron o wszczęciu postępowania na 90 dniowy okres przewidziany w art. 11 h ww. ustawy. Sąd zgadza się również ze stanowiskiem organu co do tego, że aby uznać, że organ nie mógł podejmować czynności z powodu braków wniosku, o czym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego, konieczne jest wydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin wykonania tej czynności. Podobnie należy ocenić kwestię zastosowania procedury określonej w art. 64 § 2 Kpa. Brak zachowania procedury określonej w tym przepisie nie pozwala na odliczenie okresów związanych z ewentualnym uzupełnianiem wniosku. Niezależnie od powyższych uwag należy jednak stwierdzić, że inaczej trzeba traktować sytuację, w której następuje uzupełnianie wniosku w toku postępowania w trybie określonym w art. 64 § 2 Kpa lub art. 35 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego a inaczej gdy inwestor dokonuje modyfikacji wniosku. Uznając, że wniosek był kompletny na etapie jego składania nie oznacza, że strona nie ma prawa w toku postępowania dokonywać w nim zmian, korekt lub uzupełnień. Przepis art. 11 h ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie może służyć wymuszaniu działania organu niezgodnego z interesem strony. W sytuacji, gdy inwestor zmienia projekt to okres konieczny na zapoznanie się z nowym rozwiązaniem projektowym należy odliczyć od terminu 90 dni przewidzianego w art. 11 h ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 1765/10). Czas ten należy zakwalifikować jako okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu. W niniejszej sprawie Skarżący podnosił, że inwestor dokonywał nie tylko uzupełnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na realizacją inwestycji drogowej ale także dokonał zmiany wniosku w zakresie projektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wyjaśnił, czy przedstawione przez inwestora nowe rozwiązania projektowe spowodowały opóźnienie w wydaniu decyzji. W związku z tym rzeczą organu było dokonanie oceny czy faktycznie wniosek inwestora był w trakcie postępowania administracyjnego uzupełniany czy również modyfikowany. Wyjaśnienia wymaga, czy w związku z przedstawionymi nowymi rozwiązaniami technicznymi organ podejmował jakiekolwiek czynności z tym związane, które mogły przedłużyć termin wydania pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia są niezbędne do określenia czy doszło do przekroczenia terminu wskazanego w art. 11 h ww. Sąd nie podziela też stanowiska organu odwoławczego w zakresie odliczenia od wskazanego 90 dniowego terminu, okresu zawieszenia postępowania. Przyjęcie przez organ odwoławczy jako daty początkowej chwili nadania postanowienia na poczcie nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach. Wydanie decyzji (postanowienia) jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji (postanowienia) zawierającej wymagane prawem elementy. W związku z tym datą wydania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (postanowieniu), (patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2002 r., III RN 149/01,OSNP 2003/16/371). Niezależnie od tego konsekwencją przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska była by konieczność wydłużenia tego okresu do dnia nadania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W tej sytuacji należało uznać, że organ odwoławczy nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego w zakresie wpływu aktywności inwestora na przebieg postępowania co czyni przedwczesnym ocenę pozostałych zarzutów skargi. W związku z tym Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.