IV SA/Wa 955/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu - oddala skargę - Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. – zaskarżonym przez Wójta Gminy K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i wymierzył wymienionemu skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł za wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] sierpnia 2011 r. Wójt Gminy K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie świetlicy wiejskiej z infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...], we wsi J. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda [...] wymierzył Wójtowi Gminy K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za 8 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda stwierdził, że do 65-dniowego terminu do wydania decyzji nie wliczono uzupełnienia wniosku w dniu [...] sierpnia 2011 r., publikacji obwieszczenia o wszczęciu postępowania od [...] do [...] października 2011 r., uzgodnienia projektu decyzji od [...] października do [...] listopada 2011 r. oraz zawiadomienia o zakończeniu postępowania od [...] do [...] listopada 2011 r. Wojewoda ustalił, że wydanie decyzji w dniu [...] grudnia 2011 r. nastąpiło 8 dni po terminie wskazanym w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan prawny na dzień wydania decyzji Wojewody Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) dalej "u.p.z.p.". Skutkiem wydania decyzji po terminie było naliczenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki, co dało łączną kwotę [...] zł wymierzonej Wójtowi kary pieniężnej. Po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy K. – Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy przez wymierzenie Wójtowi Gminy K. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za 20 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister stwierdził, że Wojewoda błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu z 65-dniowego okresu do wydania decyzji. W ocenie organu odwoławczego termin wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczął bieg w dniu [...] sierpnia 2011 r., to jest w następnym dniu po złożeniu wniosku o wydanie decyzji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji została wydana w dniu [...] grudnia 2011 r., a zatem postępowanie toczyło się przez 108 dni, od których należało odliczyć okres 23 dni – od [...] października do [...] listopada 2011 r. – kiedy to dokonano uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami administracji publicznej. Poza tym okresem w postępowaniu nie przeprowadzono żadnych innych czynności, które należałoby odliczyć zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W szczególności nie podlegały odliczeniu okres przeznaczony na publikację obwieszczenia o wszczęciu postępowania oraz okres potrzebny na zawiadomienie stron, ponieważ są to zwykłe czynności procesowe. W odniesieniu do uzupełnienia wniosku inwestora, organ odwoławczy zauważył, że inwestor nie był pisemnie wzywany do uzupełnienia wniosku. Notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2011 r. potwierdzała dokonanie wstępnej oceny wniosku, jednakże nie stanowiła wezwania do uzupełnienia wniosku, dlatego bieg terminu do wydania decyzji nie został wstrzymany. Również dzień złożenia uzupełnienia wniosku nie podlegał w związku z tym odliczeniu od 65-dniowego terminu do wydania decyzji. W ten sposób Minister ustalił, że termin do wydania decyzji został przekroczony o 20 dni i wymierzył Wójtowi karę pieniężną w wysokości [...] zł. Postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r. wydane zatem zostało z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ błędnie obliczono okres zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. wniósł Wójt Gminy K. Wójt podniósł zarzuty naruszenia: - art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe przyjęcie, że do obliczania terminu przewidzianego na wydanie decyzji stosuje się utrwalone w orzecznictwie zasady dotyczące analogicznego przepisu dotyczącego wydania pozwolenia na budowę oraz nieodliczenie terminów na zawiadomienie o wszczęciu postępowania i zapoznanie się stron z aktami sprawy; - art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "K.p.a.", poprzez niezastosowanie w sprawie zakazu reformationis in peius oraz przyjęcie, że różnica w obliczeniu przez organy terminu do wydania decyzji wynikała z odmiennej wykładni przepisów prawa, w ten sposób organ odwoławczy pogorszył sytuację skarżącego, mimo zastosowany przepis nasuwał wątpliwości interpretacyjne; - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, ponieważ notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawierała cechy protokołu potwierdzającego wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji, a organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego odmówił działaniom organu cech opóźnienia wynikającego z winy strony i jaki charakter miała wskazana notatka. Skarżący stwierdził, że organy pominęły okoliczność, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji była wydawana przez Wójta Gminy K. na jego wniosek, a zatem organ występował w podwójnej roli. Decyzja została wydana z zachowaniem ustawowego terminu, ponieważ postępowanie prowadzono przez 60 dni, które stanowi różnice pomiędzy okresem od wpływu wniosku do wydania decyzji (108 dni) i okresem podlegającym odliczeniu zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. (48 dni), tj. uzupełnienie wniosku stosownie do notatki służbowej, ponieważ nie było możliwe prowadzenie postępowania wobec wniosku obarczonym brakami formalnymi, obwieszczenie o wszczęciu postępowania, uzgodnienie projektu decyzji i zawiadomienie o zakończeniu postępowania. W dalszej części uzasadnienia skargi Wójt wskazał z kolei, że ustawodawca wyraźnie wyliczył w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przypadki terminów, których nie wlicza się do 65-dniowego terminu. Nie można do nich zaliczyć terminów, jakie pochłaniają czynności związane z tokiem każdego postępowania administracyjnego, czyli związanych z zawiadamianiem stron o wszczęciu postępowania, przeprowadzeniu dowodu czy zakończeniu postępowania. Jednak w przypadku trudności z doręczeniem stronom pism w postępowaniu, terminy związane z tymi czynnościami powinny zostać odliczone. W odpowiedz na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W odniesieniu do zarzutów skargi organ ponadto zauważył, że notatka z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie stanowi protokołu, ponieważ w jej treści nie wskazano organu, przed którym toczy się postępowanie ani w jakim charakterze brały udział w postępowaniu osoby, które złożyły podpis pod notatką. W notatce nie wskazano także, że dokonywana czynność dotyczyła wezwania do usunięcia naruszenia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji. Notatkę należało zatem zakwalifikować jako adnotację sporządzoną na podstawie art. 72 K.p.a. Minister wskazał również, że zbieg ról inwestora i organu, przed którym prowadzone jest postępowanie lokalizacyjne, pozostaje bez wpływu na to postępowanie, także w zakresie zastosowania zasady wyrażonej w art. 139 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) dalej "u.p.z.p.", zgodnie z którym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Sposób liczenia terminu precyzuje art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wskazując, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że nałożony w przywołanym przepisie obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, stąd ów wniosek powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie na gruncie analogicznego przepisu art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 tej ustawy nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.), ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do spełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydalenie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 powołanej ustawy należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide wyroki: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10). Karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź z przyczyn od niego zależnych (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10). Powyższe należy odnieść do postępowania prowadzonego przez skarżącego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie analogicznej wykładni przepisu art. 51 ust. 2 i ust. 2c do wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, jest możliwe ze względu na zbieżność ratio legis w przypadku obu tych regulacji. Intencją racjonalnego ustawodawcy było zapewnienie szybkości postępowania w obu typach postępowania (pozwolenie na budowę i lokalizacji inwestycji celu publicznego). Negatywnie należałoby ocenić sytuację, w której w orzecznictwie wyprowadzano by odmienne normy prawne z jednobrzmiących przepisów prawa. Zdaniem Sądu, podniesione przez skarżącego okoliczności nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminu 65 dni do wydania decyzji. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wlicza się okresu, w którym Wójt zawiadamiał strony o wszczęciu postępowania oraz informował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Są to okoliczności, które nie stanowią odstępstwa od normalnych czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, dlatego nie mogą usprawiedliwiać opieszałości Wójta w wydaniu decyzji. Wprawdzie w postępowaniu toczącym się w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiadomienie stron np. o wszczęciu postępowania następuje w drodze obwieszczenia, niemniej również jest to czynność związana z tokiem postępowania. Zatem okres jej przeprowadzania wlicza się do biegu 65-dniowego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W odniesieniu do notatki z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że Wójt w ten sposób wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a w konsekwencji konieczne jest odliczenie tego dnia od terminu do wydania decyzji wskazanego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Notatka nie ma adresata, nie została skierowana do wnioskodawcy, stanowi wyłącznie potwierdzenie przeprowadzonych ustaleń i planowanych czynności w postępowaniu. Notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu, stwierdzająca dokonanie pewnych ustaleń może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek dalszemu postępowaniu, ale nie może zastąpić wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosków, nawet w przypadku gdy zachodzi tożsamość organu i wnioskodawcy, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Notatka służbowa może mieć znaczenie pomocnicze przy rozpatrywaniu sprawy, z pewnością jednak nie jest dopuszczalne dokonywanie wszelkich ustaleń w sprawie tylko na jej podstawie. Stosownie do art. 67 § 1 K.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności, (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 K.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być zatem utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. Oznacza to, że z pewnością nie można zaliczyć czynności utrwalonych w formie notatki służbowej do czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., a zatem słusznie Minister odmówił tej okoliczności przymiotu terminu, który podlegałby odliczeniu od 65-dniowego terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej. Minister w zaskarżonym postanowieniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 144 K.p.a. uchylił postanowienie Wojewody i orzekł co do istoty sprawy. Wymierzenie przez Ministra wyższej kary nie można oceniać w kategoriach naruszenia art. 139 w zw. z art. 144 K.p.a. (zakazu reformationis in peius). Jak słusznie zauważył organ zakaz ten – według art. 139 K.p.a. - doznaje ograniczenia wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że zaskarżony akt rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oczywistość naruszenia prawa polega na jaskrawej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Bez wątpienia utrzymanie w mocy w całości postanowienia organu pierwszej instancji - w sytuacji gdy na etapie postępowania odwoławczego na skutek czynności zmierzających do załatwienia sprawy doszło do ustaleń faktycznych odmiennych od ustaleń organu pierwszej instancji, ostatecznie wpływających na treść rozstrzygnięcia - byłoby rażąco sprzeczne z brzmieniem art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Wojewoda w sposób oczywiście błędny przeprowadził obliczenia zmierzające do ustalenia długości okresu zwłoki Wójta. Ponieważ jednak Wojewoda w sposób prawidłowy ustalił wszystkie okoliczności faktyczne, które należało wziąć pod uwagę w sprawie, to rozstrzygnięcie Ministra ograniczające się do skorygowania błędnego obliczenia okresu zwłoki i w konsekwencji podwyższenia wymierzonej kary było zgodne z zasadą wyrażoną w art. 139 K.p.a. Jak wskazuje art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpatrywanej sprawie Minister szczegółowo przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także pełną podstawę prawną, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące przepisów postępowania dowodowego, ponieważ organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do wszystkich okoliczności i dowodów, na które powoływał się skarżący w toku postępowania oraz w sposób wyczerpujący wyjaśnił, z jakich względów uznał je za istotne lub odmówił im wiarygodności. W odniesieniu do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze należy zauważyć, że skarżący kwestionuje zasadność stosowania przepisów dotyczących liczenia biegu terminu w przypadku zaistnienia w toku postępowania normalnych okoliczności, które jednak wpływają na wydłużenie czasu od wszczęcia postępowania do wydania decyzji. W ocenie tutejszego Sądu odliczenie wskazywanych przez skarżącego terminów przeczy zasadzie szybkości postępowania. Proponowana przez skarżącego wykładnia przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p. niweczyłaby zamysł ustawodawcy, by zmusić organy do skrócenia postępowania przy pomocy sankcji administracyjnej. Przyjmując tok rozumowania skarżącego należałoby przyjąć, że 65-dniowy termin obejmuje wyłącznie czynności pracowników organu związane z prowadzonym postępowaniem, a odliczać należy każdy okres, zaliczany do czasu trwania postępowania, ale wiążący się z koniecznością podjęcia czynności "zewnętrznych" – zawiadomienia, obwieszczenia. Należy jednak zwrócić uwagę, że charakter tych czynności nie uniemożliwia organowi prowadzenia postępowania, wyłącznie w przypadku dokonywania uzgodnień organ nie mógł prowadzić innych czynności do czasu uzyskania stanowiska organów uzgadniających. Dokonanie zawiadomień i obwieszczeń nie wstrzymuje działań organu mających na celu zapoznanie się z wnioskiem, materiałem dowodowym czy podjęciem czynności zmierzających do uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego z urzędu. Na takim stanowisku stanął także sam skarżący, co zostało wyrażone w uzasadnieniu zarzutów skargi. Wobec wewnętrznej sprzeczności skargi należało zatem stwierdzić, że argumentacja skarżącego miała wyłącznie charakter polemiczny i dodatkowo niekonsekwentny, ponieważ skarżący w swoich rozważaniach prezentował dwa przeciwne stanowiska. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.