II GZ 466/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2645/16 w zakresie odrzucenia wniosku o dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2645/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek O. Sp. z o.o. w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. Jako podstawę prawną wydanego orzeczenia Sąd I instancji powołał art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w piśmie z dnia 4 stycznia 2017 r. O. Sp. z o.o. w O. (dalej: wnioskodawca lub spółka), na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, uzasadniając, iż uprawomocnienie się wyroku WSA z dnia 5 grudnia 2016 r. wydanego w niniejszej sprawie doprowadzi do sytuacji, w której wnioskodawca nie będzie posiadał aktualnej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając wniosek spółki o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika wskazał, iż z powołanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że zgłoszenie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze jego uczestnika może dotyczyć tylko postępowania toczącego się w chwili składania wniosku. Art. 33 § 2 p.p.s.a nie zakreśla wprost terminu, w którym podmiot powołujący się na interes prawny, może domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, jednakże ratio legis tego przepisu nakazuje przyjąć, że wniosek taki, kierowany do WSA po zamknięciu rozprawy i wydaniu w sprawie wyroku, przesądza o tym, że jest on niedopuszczalny i co za tym idzie podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie rozprawa i wyrokowanie już się odbyło (wyrok z 5 grudnia 2016 r.), więc zakończenie postępowania przed sądem I instancji, które ma dotyczyć interesu prawnego wnioskodawcy już nastąpiło. Wnioskodawca w zażaleniu na to postanowienie wniósł o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez: - błędne przyjęcie, że niedopuszczalne jest złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zamknięciu rozprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i wydaniu w sprawie wyroku; - nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do kwestii interesu prawnego O. Sp. z o.o., uzasadniającego dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wskazał, iż jego zdaniem, zamknięcie rozprawy i wydanie w sprawie wyroku Sądu I instancji nie przesądza o niedopuszczalności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, gdyż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie zakreśla wprost terminu, w którym podmiot powołujący się na interes prawny może domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Przepis ten nie wskazuje również, iż udział może zgłosić podmiot jedynie w postępowaniu przed sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Za trafny należało uznać zarzut, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że niedopuszczalny jest wniosek złożony w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. po zamknięciu rozprawy i wydaniu wyroku. Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Termin na wstąpienie w sprawie uczestników, o których mowa w tym przepisie nie jest określony w ustawie, co oznacza, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainteresowany podmiot może złożyć w dowolnym czasie, dopóki postępowanie sądowoadministracyjne się toczy, tj. do jego prawomocnego zakończenia w drugiej instancji (por: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OZ 808/14, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2032/12 lex nr 1372739, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I FZ 117/14, baza orzeczeń nsa.gov.pl, M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, Komentarz, s. 87-88; M. Romańska, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Prawo o postępowaniu, s. 184). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd w pełni podziela. Dodać jedynie należy, że etap postępowania na jakim wniosek ten jest zgłoszony przesądza o zakresie czynności tego podmiotu w przypadku dopuszczenia go przez sąd do udziału w sprawie. Jak wynika z akt sprawy O. Sp. z o.o. w O. w piśmie z dnia 4 stycznia 2017 r. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika oraz o doręczenie odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2016 r. wraz z uzasadnieniem. Wyrok Sądu I instancji z dnia 5 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2645/16 stwierdzał, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków została wydana z naruszeniem prawa. Wobec tego Sąd I instancji zobowiązany był na podstawie art. 141 § 1 p.p.s.a. do sporządzenia uzasadnienia z urzędu. Jak wynika z akt sprawy, bezspornie w dacie wniesienia do Sądu wniosku spółki o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, tj. w dniu 4 stycznia 2017 r. (k. 123 akt) nie mogło dojść do stwierdzenia prawomocności wyroku Sądu I instancji z dnia 5 grudnia 2016 r., bowiem odpis tego wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony Wojewodzie [...] w dniu 22 grudnia 2016 r. (k. 116 akt) a Radzie Miasta [...] w dniu 23 grudnia 2016 r. (k. 120 akt). Przy czym, jak wynika z akt sprawy, wobec przesłania Radzie Miasta [...] jedynie nieparzystych stron uzasadnienia wyroku, ponowne jego doręczenie nastąpiło w dniu 2 stycznia 2017 r. (k. 139 akt). Fakt, że w dniu 13 kwietnia 2017 r. (tj. w tym samym dniu, w którym Sąd I instancji wydał zaskarżone postanowienie rozstrzygające o wniosku, który wpłynął do Sądu już 4 stycznia 2017 r.) WSA wydał też postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...], nie może uzasadniać trafności stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Orzeczenie to z oczywistych względów - zważywszy na datę jego wydania - nie mogło skutkować stwierdzeniem, że sprawa została prawomocnie zakończona. Dodać należy, że Sąd I instancji na poparcie prezentowanego stanowiska odwołał się do postanowienia NSA z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OZ 808/14, jednak umknęło uwadze Sądu, że w tej sprawie wniosek o dopuszczenie do udziału w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. został złożony, gdy postępowanie sądowoadministracyjne było prawomocnie zakończone. Nie można zatem przyjąć, jak zrobił to Sąd, iż wniosek o dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, złożony po zamknięciu rozprawy i wydaniu w sprawie wyroku przez Sąd pierwszej instancji, podlegał odrzuceniu, skoro orzeczenie to nie było jeszcze prawomocne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwa jest też formuła rozstrzygnięcia zawarta w sentencji zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 33 § 2 in fine p.p.s.a. na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. W przepisie art. 33 p.p.s.a., który to całościowo reguluje kwestię uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawodawca nie zróżnicował sytuacji, w których Sąd może odrzucić wniosek i tych, w których odmawia dopuszczenia do udziału w sprawie. Takie zróżnicowanie przewidział ustawodawca np. w przypadku wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej (por. art. 86 § 1 i 3 oraz art. 88 p.p.s.a.). Regulacja zawarta w art. 33 § 2 in fine p.p.s.a. jest podobna do uregulowania z art. 141 § 3 p.p.s.a. Na tle stosowania tej ostatnio wskazanej normy prawnej przyjmuje się, że powodem wydania postanowienia o odmowie sporządzenia uzasadnienia wyroku będzie złożenie wniosku o jego sporządzenie, po upływie terminu określonego w art. 141 § 2 p.p.s.a. lub jeszcze przed wydaniem wyroku, a także gdy wniosek taki złoży podmiot niebędący stroną (por. A. Kabat w B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, wyd. VI). Uwzględniwszy powyższe, a także i to, że wniosek złożony w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a., podobnie jak wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności (art. 86 i 87 p.p.s.a.), czy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności złożony w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest wnioskiem w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., gdyż nie wszczyna postępowania sądowadministracyjnego, a jedynie postępowanie incydentalne w tzw. postępowaniu głównym nie jest możliwe odpowiednie stosowanie do niego przepisów o skardze w oparciu o art. 64 § 3 p.p.s.a. Brak więc podstaw do odrzucenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Trafnie więc Sąd I instancji nie wskazał tych przepisów jako podstawę prawną wydanego orzeczenia. Skoro Sąd I instancji wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., to przepis ten z uwagi na zawartą w nim normę prawną o treści: "Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie" nie uprawniał do formułowania w sentencji postanowienia rozstrzygnięcia odrzucającego wniosek. Z treści art. 33 § 2 p.p.s.a. in fine p.p.s.a. wynika, że powodem wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika może być zarówno niespełnienie przesłanki określonej w tej normie prawnej jak i uchybienie terminu, w którym wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie może zostać złożony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że w art. 194 § 1 pkt 1 - 10 p.p.s.a. ustawodawca nie wskazał, iż na postanowienie o odrzuceniu wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania przysługuje zażalenie nie oznacza, że na zaskarżone w tej sprawie postanowienie Sądu I instancji ten środek odwoławczy był niedopuszczalny. Podstawę prawną do jego wniesienia stanowił art. 33 § 2 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 p.p.s.a. Treść sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia oznacza w istocie odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie. Zresztą Sąd I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 33 § 2 p.p.s.a. Pozbawienie wnoszącego zażalenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, tj. z uwagi na formułę zaskarżonego rozstrzygnięcia uprawnień procesowych kolidowałoby z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz naruszałoby prawo do sądu zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę objętą tym orzeczeniem przekazał do ponownego rozpoznania. Uwzględniając powyższe wskazania, Sąd I instancji ponownie rozpozna wniosek złożony w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.