II GZ 39/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2885/16 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: oddalić zażalenie Objętym zażaleniem postanowieniem z dnia 6 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odmówił Powiatowi J. wstrzymania objętej jego skargą decyzji Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oraz poprzedzającej ją decyzji organu z dnia 18 grudnia 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że w zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć Ministra Finansów, strona podniosła, że ich wykonanie mogłoby wiązać się z niemożnością prawidłowego funkcjonowania przez Powiat, co w efekcie może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wskazała, że obecnie jest w trakcie realizacji szeregu zadań, które wymagają zapewnienia pełnej płynności finansowej. Planowane przychody na rok 2016 zostały określone szacunkowo na kwotę 52.016.189,00 zł, podczas gdy planowane wydatki na kwotę 50.022.989,00 zł. Nadwyżka przychodów nad wydatkami jest zatem stosunkowo niewielka, a nieplanowany wydatek w wysokości 1.703.257,21 zł wraz z odsetkami znacząco zaburzyłby, a prawdopodobnie nawet uniemożliwił wykonanie budżetu Powiatu. Sąd I instancji wskazując na przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że skarżący Powiat, poza dość ogólnymi twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu wniosku, nie przedstawił żadnych dowodów przemawiających za jego uwzględnieniem. Brak ten uniemożliwił merytoryczne ustosunkowanie się do argumentów zawartych w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Przywołując stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazał, że według stanu na koniec II kwartału 2016 r. dochody Powiatu ogółem zostały wykonane w wysokości 24 523 tys. zł, co stanowiło 48,5% zaplanowanych na rok 2016 dochodów ogółem. Dochody własne zaplanowane na 2016 r. w kwocie 16 669 tys. zł zostały wykonane, według stanu na koniec II kwartału 2016 r., w 52,8%. Plan rocznych dochodów ogółem wynosił 53.813 tys. zł. Poziom wydatków ogółem wykonanych przez Powiat według stanu na koniec II kwartału 2016 r. wyniósł 24.278 tys. zł, co stanowiło 43,0% planowanych wydatków ogółem. Wydatki bieżące na koniec II kwartału 2016 r. zostały wykonane w wysokości 24.188 tys. zł i stanowiły 53,6% zaplanowanych na 2016 r. wydatków bieżących. Wynik budżetu na koniec II kwartału 2016 r. został wykonany jako nadwyżka w wysokości 1.805 tys. zł. Poziom zobowiązań Powiatu na koniec II kwartału 2016 r. wynosił 14.971 tys. zł, i w całości wynikał z zaciągniętych długoterminowych kredytów i pożyczek. Sąd stwierdził, że udział podlegającej zwrotowi do budżetu państwa kwoty 1.703.257,21 zł z tytułu nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w zaplanowanych na 2016 r. dochodach jednostki ogółem stanowi 3,2%. Zwrot nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej stanowi wydatek budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dlatego ustalony udział kwoty zwrotu w wydatkach bieżących na 2016 r. stanowi 3,8%. Wynik operacyjny Powiatu Jaworskiego na rok 2016 został zaplanowany jako nadwyżka w wysokości 2.714 tys. zł natomiast wykonany, według danych na koniec II kwartału 2016 r., jako nadwyżka w wysokości 1.764 tys. zł. W takim stanie, w ocenie Sądu I instancji nie zachodziły przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Powiat J. zażaleniem zaskarżył postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że dodatni wynik operacyjny skarżącego zaplanowany w uchwale budżetowej na rok 2016 świadczy o tym, że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wykonania zaskarżonej decyzji, jak również błędne przyjęcie, że skarżący powinien był udowodnić wystąpienie przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji poprzez przedstawienie dowodów w tym zakresie, podczas gdy dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wystarczające jest uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na istnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji nie skutkuje niebezpieczeństwem powstania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji gdy wykonanie zaskarżonej decyzji (zwłaszcza w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji) może doprowadzić do: - wypowiedzenia skarżącemu i postawienia w stan wymagalności zaciągniętych przez skarżącego kredytów; - wstrzymania realizacji wykonywanych przez skarżącego wydatków inwestycyjnych, w tym przedsięwzięć dofinansowanych już środkami unijnymi; - niemożność wypłaty wynagrodzeń pracownikom jednostek podległych skarżącemu; - niemożność opłacenia przez skarżącego zobowiązań z tytułu ubezpieczenia społecznego oraz zobowiązań płatnika podatku dochodowego; - niewywiązanie się przez skarżącego z jego innych zobowiązań; - redukcję finansowania jednej z jednostek organizacyjnych skarżącego, co może skutkować jej likwidacją, bądź zmniejszeniem zatrudnienia o około 50 osób co z kolei może spowodować wystąpienie nieodwracalnych ujemnych następstw w sferze stosunków majątkowych skarżącego, jego pracowników ich rodzin oraz mieszkańców Powiatu J.; 3. art. 61 § 3 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 166 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w głównej mierze na podstawie stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien był wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności wynikające z akt sprawy, co w rezultacie doprowadziło do wyciagnięcia przez WSA w W. błędnych, bo nie opartych na wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wniosków co do braku istnienia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; 4. art. 49 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie objawiające się rezygnacją z wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy w przypadku uznania, że skarżący nie powołał jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, należy dokonać takiego wezwania, co w rezultacie doprowadziło do wyciagnięcia przez Sąd I instancji błędnych wniosków co do istnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a to nie popartych należycie zgromadzonym materiałem dowodowym. Podnosząc te zarzuty skarżący Powiat wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie objętej skargą decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ja decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Również rzeczą wnioskodawcy jest przedstawienie dowodów na poparcie podniesionych we wniosku twierdzeń. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za prawidłową uznać należy ocenę wniosku Powiatu J., jakiej dokonał Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Mając, bowiem na uwadze treść wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów, stwierdzić należy, że ograniczał się on wyłącznie do ogólnikowych twierdzeń nie popartych żadnymi dokumentami (dowodami). Podniesione w ramach żądania udzielenia stronie ochrony tymczasowej twierdzenia sprowadzały się wyłącznie do porównania planowanych przychodów Powiatu na rok 2016 r. z wysokością podlegającej zwrotowi subwencji oświatowej, przy czym strona wskazując na możliwość wystąpienia w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji trudnych do odwrócenia skutków, powołała się na bliżej nieokreślone okoliczności realizacji szeregu zadań wymagających zapewnienia płynności finansowej, w tym "wysokich kosztów, jakie pochłania bieżąca działalność Powiatu", "kosztów infrastrukturalnych", "wynagrodzeń pracowników samorządowych" czy "realizacji zobowiązań finansowych". Abstrahując od faktu, iż autor wniosku, profesjonalny pełnomocnik, nie przedłożył jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na ponoszone bieżące wydatki Powiatu, o których mowa we wniosku, to same jego motywy pozbawione są konkretnych informacji mogących wskazywać na wysokość przywołanych kosztów, które w porównaniu z planowanymi przychodami i kwotą zwrotu wynikającą z zaskarżonej decyzji dawałyby obiektywny i rzetelny obraz możliwych do zaistnienia po stronie Powiatu negatywnych skutków wykonania zakwestionowanego rozstrzygnięcia organu, a które w konsekwencji wpływałyby na ocenę możliwości wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wymienione braki wniosku oraz jego niedostatki argumentacji w zakresie wykazania podniesionych w nim okoliczności, były niewadliwą przyczyną oparcia się przed Sąd I instancji, w ramach jego oceny, o informacje dotyczące kondycji i zdolności finansowych (płynności) Powiatu, zawartych w odpowiedzi Ministra Finansów na skargę, w której podano w sposób klarowny, przy uwzględnieniu wiedzy, jaką dysponował organ, dane budżetowe Powiatu wskazujące na potencjalną zdolność poniesienia przez niego obciążenia w postaci konieczności zwrotu części subwencji. Powyższe czyni niezasadnym zarzut sformułowany w punkcie 3 petitum zażalenia, albowiem jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji oparł się na informacjach dostępnych w aktach sprawy biorąc pod rozwagę te, które umożliwiały mu dokonanie obiektywnej oceny wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia jednej bądź obu przesłanek wstrzymania wykonania aktu administracji publicznej, określonych w powołanym art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w punktach 1 i 2 zażalenia, w aspekcie powyższych wywodów, również i te zarzuty uznać należy za niezasadne. Jak już bowiem wskazano, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, tak poprzez uzasadnienie jak i dowody (dokumenty), możliwości wystąpienia w stosunku niego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Istotnie przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku udowodnienia, a wyłącznie uprawdopodobnienia okoliczności zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie oznacza to jednak, o czym już była mowa, że wniosek może sprowadzać się wyłącznie do podniesienia okoliczności mogących implikować którąkolwiek z przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Powinien wskazywać w sposób konkretny i najbardziej miarodajny na możliwość ich wystąpienia, a co najmniej w sposób umożliwiający przeprowadzenie sądowi rozpoznającemu wniosek, obiektywnej oceny zasadności żądania wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia organu administracji. Strona skarżąca tych wymagań nie spełniła. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności odnoszący się do wniosku Powiatu, nie pozwalał na stwierdzenie, aby egzekucja nienależnie pobranej subwencji mogła wpłynąć w sposób tak radykalnie niekorzystny, jak sugeruje autor zażalenia, na kondycję budżetową Powiatu. Wskazywane w zażaleniu negatywne skutki wykonania decyzji, które zadaniem autora mogą doprowadzić do wypowiedzenia skarżącemu i postawienia w stan wymagalności zaciągniętych przez skarżącego kredytów, wstrzymania realizacji wykonywanych przez skarżącego wydatków inwestycyjnych, w tym przedsięwzięć dofinansowanych już środkami unijnymi, niemożność wypłaty wynagrodzeń pracownikom jednostek podległych skarżącemu, niemożność opłacenia przez skarżącego zobowiązań z tytułu ubezpieczenia społecznego oraz zobowiązań płatnika podatku dochodowego, niewywiązanie się przez skarżącego z jego innych zobowiązań oraz redukcję finansowania jednej z jednostek organizacyjnych skarżącego, co może skutkować jej likwidacją, bądź zmniejszeniem zatrudnienia o około 50 osób, nie zostały bliżej sprecyzowane w motywach wywiedzionego środka zaskarżenia, co ponownie prowadzi do wniosku, że tak przedstawione okoliczności mające uzasadnić wstrzymanie wykonania decyzji są gołosłowne – stanowią wyłącznie subiektywną, bo nie popartą wnikliwszą analizą, ocenę wpływu konieczności uiszczenia środków finansowych z budżetu Powiatu. Stanowiska tego nie zmienia fakt przedłożenia wraz z zażaleniem Wieloletniej Prognozy Finansowej oraz uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia 15 grudnia 2016 r. Już tylko z ostatniego z powołanych dokumentów, wynika, że Powiat J. swoje zobowiązania (zadłużenie) regulować będzie z planowanych nadwyżek. Niewątpliwym jest, że konieczność zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części subwencji mieścić się będzie w katalogu zobowiązań Powiatu, które ten winien wziąć pod uwagę. Ponadto sporne zobowiązanie, w świetle ustaleń Sądu I instancji odnośnie planowanej w 2016 roku nadwyżki, jest zobowiązaniem potencjalnie możliwym do realizacji. Nie jest również zasadny ostatni z podniesionych w zażaleniu zarzutów, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 49 § 1 p.p.s.a. w ramach którego autor wytknął "rezygnację z wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku (...)". Przywołany przepis nakład na przewodniczącego obowiązek wezwania strony do uzupełnienia pisma lub jego poprawienia w przypadku, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych. Wobec okoliczności działania strony za pośrednictwem profesjonalnych pełnomocników – radcy prawnego oraz adwokata, zbędnym jest precyzowanie kwestii, czym są warunki formalne, jakie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym nakłada w odniesieniu do pism. Niewątpliwie natomiast za warunek formalny pisma, w tej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie można uznać "okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki". Okoliczności takie, w rozumieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., powołane w ramach wniosku stanowią jego argumentację i uzasadnienie. Mają wskazywać na motywy, jakimi kieruje się strona domagając się wstrzymania wykonania aktu administracji publicznej i są przedmiotem merytorycznej oceny sądu. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, w sytuacji jak sugeruje zażalenie w omawianym zarzucie gdy "w przypadku uznania, że skarżący nie powołał jakichkolwiek okoliczności", do wzywania strony do uzupełnienia lub poprawienia pisma w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. odnoszącego się wyłącznie do wad formalnych pisma. Zauważyć również należy, odnosząc się do uzasadnienia tego zarzutu, że to na stronie spoczywa obowiązek przedstawienia (wykazania) okoliczności przemawiających za zasadnością jej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Rzeczą sądu jest natomiast ocena (rozpoznanie) tegoż wniosku, z uwzględnieniem podniesionych w nim i wykazanych okoliczności oraz innych okoliczności, które wynikać mogą z analizy akt sprawy. Domaganie się zatem wezwania przez sąd strony do merytorycznego uzupełnienia wniosku, prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego przerzucenia ciężaru dowodowego z wnioskodawcy na sąd, a w konsekwencji prowadziłoby również do naruszenia zasady obiektywizmu sądu w procesie orzekania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 postanowił jak w sentencji.