II SA/Gl 586/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referendarz Łukasz Strzępek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. i G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (tekst jednolity – Dz. U. z 23 grudnia 2010 roku, nr 243, poz. 623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. i G. S. dotyczącego "zawiadomienia o samowoli budowlanej wraz z wnioskiem o sprawdzenie stanu technicznego budowli" to jest "mostku, kładki pieszo-jezdnej" usytuowanej na rzece [...] o nr działki "1" będącej własnością Skarbu Państwa we władaniu [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. oraz działce która nie ma odzwierciedlenia w ewidencji, potwierdzającego numer działki i właściciela nałożył na Skarb Państwa – [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanej kładki pieszo-jezdnej usytuowanej w miejscowości P., gmina K., działka o nr ewidencyjnym "1" i działka niezaewidencjonowana. W uzasadnieniu organ podał, że aktualnie z "mostku" korzystają państwo L. mieszkający i władający działką nr "2", która leży za rzeką [...]. "Mostek" został wykonany w latach [...] tych na potrzeby nieistniejącego kółka rolniczego, jednakże "mostek" ten nie został ukończony bowiem organ stwierdził brak barier chroniących i zabezpieczających przed spadnięciem w wodę. "Mostek" ten został wykonany bez pozwolenia na budowę. Aktualnie właścicielem działki "1" jest "Skarb Państwa – Melioracja" do którego skierowano postanowienie z dnia [...] roku wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 roku, które nie zostało wykonane, co stanowiło podstawę orzeczenia rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz M. i L. małżonkowie L. i L. L. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych stwierdził, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, że nakazanie mu rozbiórki "mostku" jest bezprzedmiotowe. Jest on bowiem jednostką Samorządu Województwa [...] wykonującą w imieniu Marszałka Województwa zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie z 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne. Kładka pieszo-jezdna, będąca przedmiotem postępowania jest obiektem mostowym, a nie urządzeniem melioracji wodnych podstawowych. Kładka ta została wybudowana pół wieku temu przez właścicieli gruntów przyległych do rzeki [...], a nie przez administratora rzeki (obecnie odwołująca się). Zdaniem odwołującego się obowiązek rozbiórki nielegalnie wybudowanej kładki powinien być nałożony na inwestora lub właściciela albo zarządcę drogi. Z kolei w drugim odwołaniu podniesiono rażące naruszenie art. 7, 28, 77 § 1 kpa w związku z art. 48 kpa. Odwołujący się podnieśli, że organ nieuwzględnił ich słusznego interesu polegającego na prawie dostępu przez istniejący most na rzece [...] do stanowiącej ich współwłasność działki nr "2". Podkreślili, że ze spornego "mostka" korzystają oni, jak i ich poprzednicy prawni od około 40 lat. W ocenie tych odwołujących się ustalenie, że most został samowolnie wzniesiony nastąpiło bez właściwego wyjaśnienia tej okoliczności i wskazali, że organ I instancji nie poczynił starań w tym kierunku. Zarzucili także naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku oraz art. 48 ust. 4 tego prawa przez jego zastosowanie w sytuacji w której jest wysoce prawdopodobne, że "mostek" powstał legalnie. W konsekwencji tych zarzutów odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Odpowiedź na odwołania złożyli J. i G. S. (pismo z dnia [...] roku) wnosząc w szczególności o odrzucenie odwołania złożonego przez M. i L. L. oraz L. L. Po rozpatrzeniu złożonych odwołań, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]roku, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Równocześnie organ odwoławczy uchylił na podstawie art. 142 kpa postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] roku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że organ I instancji ustalił, że sporny mostek został wybudowany w latach [...]-tych lub [...]-tych XX wieku, ale ponieważ budowa nie została zakończona (brak barierek zabezpieczających) zastosowano do tego "mostka" art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji w której nie stwierdzono wykonywania żadnych prac w związku z "mostkiem" należy przyjąć, że budowa została zakończona. Należy więc w sprawie ustalić, czy w dacie powstania "mostka" wymagał on w ogóle pozwolenia na budowę. W związku z tym organ wskazał na Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 roku, Prawo budowlane z 24 października 1974 roku i akty wykonawcze do tych ustaw. Przytoczył także treść art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 roku i art. 103 ust. 2 tego prawa. Podkreślił, że samowoli budowlanej nie można domniemywać. W związku z tym nakazał ustalenie reżimu pod którym nastąpiło wykonanie kładki. Brak ustalenia pod reżim jakiego prawa podpada budowa "mostka", jak i sama treść postanowienia z [...] roku (nr [...]) był też podstawą uchylenia postanowienia z [...] roku. Organ odniósł się także co do stron postępowania w niniejszej sprawie wskazując, że w jego ocenie stronami postępowania w niniejszej sprawie powinien być inwestor, a także właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów, na których kładka się znajduje. W związku z tym w postępowaniu ponownym nakazano organowi I instancji rozważenie powyższego zagadnienia (art. 28 kpa). Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie w ogóle nie ustalono czy doszło do samowoli budowlanej a jeżeli tak, to w jakim trybie sprawa winna być załatwiona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli J. i G. małżonkowie S. Zarzucili oni, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 28 kpa, art. 138 § 2 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, art. 8 kpa (odnośnie uchylonego decyzją ostateczną postanowienia nr 27/2013) i art. 28 kpa. Podnieśli naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 roku, art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku oraz art. 69 tego prawa. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu twierdzili, że państwo L. nie byli stroną w sprawie, a więc postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem przez nich odwołania winno być umorzone. Zdaniem skarżących skoro w trakcie postępowania przed organem I instancji nie znaleziono dokumentów potwierdzających legalność budowy "mostka" to zasadnie przyjęto, że został on wykonany bez pozwolenia na budowę i już z tego powodu należało orzec rozbiórkę. Ich zdaniem budowa mostka nie została zakończona pod rządami Prawa budowlanego z 1974 roku, co uzasadniało stosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku. Podnieśli także, że w przypadku przyjęcia, że likwidacja samowoli powinna nastąpić na gruncie przepisów z 1974 roku to obiekt "mostek" nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i dlatego również na gruncie Prawa budowlanego z 1974 roku podlegałby rozbiórce. Podnieśli także skarżący, że obiekt – "mostek" znajduje się w złym stanie technicznym, a mianowicie powoduje on bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (ustalono także w toku oględzin organu I instancji), a w związku z tym wymagał on rozstrzygnięć przewidzianych art. 69 Prawa budowlanego z 1994 roku. Zdaniem skarżących PINB w Z. wydając postanowienie w dniu [...] roku dążył do usunięcia istniejącego zagrożenia, a uchylenie tego postanowienia przywróciło stan niebezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej był "mostek" nad rzeką [...], który jak wynika z ustaleń organu I instancji został wykonany w latach [...]-tych, [...]-tych wieku XX, ale jego budowa nie została zakończona (brak barierek ochronnych) co dało organowi I instancji podstawę do orzeczenia rozbiórki "mostka" na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku. Artykuł 48 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 roku ma zastosowanie do wszystkich budów zakończonych pod rządami tego prawa. Artykuł 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (czyli Prawo budowlane z 1974 roku). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do niemożliwości uznania, że budowa mostka nie została zakończona przed [...]roku. Świadczy o tym brak jakichkolwiek robót przy "mostku" stwierdzony w trakcie dwukrotnych oględzin organu I instancji, jego wieloletnie użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem (por. IV SA 1632/96). Budzi poza tym zastrzeżenia zasadnicze Sądu uznanie przez organ I instancji, że budowa "mostka" nie została zakończona z uwagi na brak balustrady ochronnej. W sytuacji w której Sąd nie odnalazł w aktach sprawy projektu wymóg istnienia balustrady i jej brak, co stało się powodem przyjęcia, że budowa nie została zakończona, wydaje się być nieuzasadniony. Jeżeli budowa "mostka" została zakończona przed [...]roku niewątpliwie nie może znaleźć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku, ale likwidacji samowoli (o ile taka miała miejsce) należy dokonać w oparciu o Prawo budowlane z 1974 roku. Aby jednak mówić o samowoli budowlanej należy ustalić datę wykonania "mostka" i ustalić czy w tej dacie na jego wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. W stanie faktycznym sprawy w grę wchodzi Prawo budowlane z 1961 roku i Prawo budowlane z 1974 roku, a także akty wykonawcze do tych ustaw. Dopiero więc po ustaleniu kiedy "mostek" został wykonany powstanie możliwość stwierdzenia czy na jego wykonanie konieczne było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Jeżeli tak było to "mostek" istotnie byłby samowolą, która byłaby likwidowana na gruncie Prawa budowlanego z 1974 roku. Skoro organ I instancji nie ustalił pod reżimem której ustawy (Prawo budowlane z 1961 roku czy też Prawo budowlane z 1974 roku) "mostek został wykonany, czy na jego budowę wydano pozwolenie na budowę, przyjęto zgłoszenie czy też może został on wykonany w warunkach, które zwalniały inwestora z tych obowiązków, to zaskarżoną decyzję należy uznać za zasadną. W sprawie co należy jeszcze raz podkreślić, nie ustalono czy doszło do samowoli budowlanej (a tej nie można domniemywać – por. II SA/Bk 739/07), a jeśli tak, to w jakim trybie winna ona być załatwiona. Również za słuszne Sąd uznał uchylenie postanowienia nr [...] z dnia [...] roku wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 roku, co stanowi konsekwencję podważenia w niniejszej sprawie zasadności zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku, jak i braku podstaw do nakazów ujętych w tym postanowieniu, które przecież zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 roku. Uchylenie powyższego postanowienia, wbrew zarzutom skargi, nie narusza art. 69 Prawa budowlanego. Postępowanie w przedmiocie legalności obiektu budowlanego jest bowiem odrębne od postępowania w sprawie jego stanu technicznego. Zastosowanie art. 69 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 roku warunkowane jest odrębnymi przesłankami, niż te od których zależy jakiekolwiek postępowanie legalizacyjne. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 1 pkt 3 kpa i art. 28 kpa. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie przesądził bowiem o przymiocie strony lub jego braku ani po stronie państwa L. ani państwa S. To samo dotyczy art. 138 § 2 kpa (o czym była już mowa) i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 (dotyczy postanowienia z [...]roku). Zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, bowiem istotnie budowa "mostka" została zakończona przed [...] roku, ani też art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku i art. 69 tego prawa. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku i z 1961 roku oraz przepisy wykonawcze do tych ustaw, które regulowały wymogi jakim podlegała tego rodzaju kładka – "mostek" i wskazał na konieczność ustalenia, pod rządami której ustawy (czy z 1961 roku czy z 1974 roku) powstała kładka – "mostek", a także tego, czy w momencie jej budowy dopełniono wymogów jakim wówczas ten obiekt podlegał. Mając na uwadze powyższe stanowisko, a w konsekwencji uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. sw