II OSK 595/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 586/14 w sprawie ze skargi J. S. i G. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 29 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Gl 586/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. S. i G. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekającą o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z [...] grudnia 2013 r., na mocy której organ ten nałożył na Skarb Państwa – Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanej kładki pieszo – jezdnej, usytuowanej w miejscowości [...] , gmina [...], na działce nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz na działce niezaewidencjonowanej. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach: J. S. i G. S. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu zawiadomienie o samowoli budowlanej wraz z wnioskiem o sprawdzenie stanu technicznego mostku - kładki pieszo-jezdnej, usytuowanej na rzece Krztynia o nr działki [...], będącej własnością Skarbu Państwa we władaniu Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach oraz działce, która nie ma odzwierciedlenia w ewidencji, potwierdzającego numer działki i właściciela. Organ ten, po przeprowadzeniu postępowania, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010, nr 243, poz. 623 ze zm.) nałożył na Skarb Państwa – Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach obowiązek rozbiórki ww. kładki pieszo-jezdnej, uznając że powstała ona w warunkach samowoli budowlanej. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia, że kładka została wykonana bez pozwolenia na budowę w latach 50-70 XX wieku na potrzeby nieistniejącego obecnie kółka rolniczego. Jej budowa nie została ukończona, gdyż do chwili obecnej nie wykonano barierek chroniących i zabezpieczających przed spadnięciem w wodę. Aktualnie właścicielem działki nr [...] na której usytuowano mostek jest "Skarb Państwa – Melioracja", do którego skierowano zobowiązanie do przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy - Prawo budowlane, które nie zostało wykonane, co stanowiło podstawę orzeczenia rozbiórki, w oparciu o art. 48 ust. 4 tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz M. L., L. L. i L. L. Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych stwierdził, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, że nakazanie mu rozbiórki mostku jest bezprzedmiotowe. Jest on bowiem jednostką Samorządu Województwa Śląskiego, wykonującą w imieniu Marszałka Województwa, zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie z 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne. Kładka pieszo-jezdna, będąca przedmiotem postępowania, jest obiektem mostowym, a nie urządzeniem melioracji wodnych podstawowych. Została ona wybudowana pół wieku temu przez właścicieli gruntów przyległych do rzeki Krztynia, a nie przez administratora rzeki. Obowiązek rozbiórki nielegalnie wybudowanej kładki powinien być zatem nałożony na inwestora lub właściciela albo zarządcę drogi. Z kolei w drugim odwołaniu, w którym wnoszący je domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucono rażące naruszenie art. 7, 28, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 k.p.a. Odwołujący się podnieśli, że organ nie uwzględnił ich słusznego interesu, polegającego na prawie dostępu - przez istniejący most na rzece Krztynia - do stanowiącej ich współwłasność działki nr [...]. Podkreślili, że z kładki, o którą chodzi w sprawie korzystają oni, jak i ich poprzednicy prawni, od około 40 lat. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2014 roku, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia organ odwoławczy zakwestionował zasadność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Przyjął, że wobec niewykonywania od kilkudziesięciu lat jakichkolwiek robót budowlanych związanych z budową kładki, jej realizacja, pomimo braku barierek ochronnych, została ostatecznie zakończona. W związku z tym uznał, że dla zastosowania właściwych przepisów (ustawy – Prawo budowlane z 1971 roku lub 1994 roku), konieczne jest ustalenie czy w dacie jej budowy wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ, odnosząc się do kwestii stron niniejszego postępowania, wskazał że w jego ocenie ten przymiot w niniejszej sprawie przysługuje inwestorowi, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym gruntów, na których kładka się znajduje. W związku z tym, polecił organowi I instancji zweryfikowanie powyższego zagadnienia w kontekście przepisu art. 28 k.p.a. w ponownie prowadzonym postepowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. S. i G. S. zarzucili, że wnoszący odwołanie M. L., L. L. i L. L. nie są stronami w sprawie, a zatem postępowanie odwoławcze powinno być wobec nich umorzone. Zarzucili ponadto naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 roku oraz art. 48 i art. 69 tej ustawy. W ich ocenie stan techniczny kładki powoduje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a w związku z tym wymaga rozstrzygnięć przewidzianych art. 69 Prawa budowlanego z 1994 roku. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił stanowisko organu odwoławczego, że prawidłowe rozstrzygniecie sprawy wymaga ustalenia dokładniejszej daty budowy obiektu w celu zbadania czy jego realizacja w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawa wymagała pozwolenia na budowę. Podzielił też zasadność przyjęcia, że budowa obiektu została zakończona przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. co wskazywało na nieprawidłowość zastosowania przez organ I instancji art. 48 obowiązującej ustawy. Wyjaśnił, że przepis ten stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów należy stosować przepisy dotychczasowe, czyli Prawo budowlane z 1974 roku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 69 Prawa budowlanego Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie legalizacji obiektu jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie właściwego stanu technicznego obiektu. Wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja nie przesądziła o statusie stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. ani skarżących, ani osób, które wniosły odwołanie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. S. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne nie umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem odwołania przez M. L., L. L. oraz L. L. nie mających przymiotu stron postępowania. Zdaniem skarżącej w tej sytuacji zachodzą podstawy do orzeczenia na podstawie art. 189 p.p.s.a. i umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem osób, którym nie przysługuje status strony postępowania, o co niniejszym wnosi; b) art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w sytuacji, gdy decyzja wydana została z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, że w postępowaniu należy ustalić datę wykonania przedmiotowego mostku w celu zbadania, czy wymagał on pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy – biorąc pod uwagę przepisy techniczno-budowlane, obowiązujące od 1 marca 1975 r., kładka jako obiekt mostowy wymagała pozwolenia na budowę; c) art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organowi I instancji podstaw do orzeczenia o rozbiórce mostka, w sytuacji, gdy obiekt ten wymagał pozwolenia na budowę, którego nie przedstawiono, a jego usytuowanie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a mianowicie: a) art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 – Prawo budowlane poprzez uznanie, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. możliwe jest zastosowania przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.), podczas gdy w takich przypadkach możliwe jest stosowanie wyłącznie ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229); b) art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że budowla mostka została zakończona w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji, gdy obiekt ten nie jest i nie był nigdy w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jest odbiór, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a żaden organ nie stwierdził istnienia w swojej ewidencji tego obiektu. W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw – w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - wskazano, że wniesienie odwołania przez osobę nie będącą stroną postepowania powinno skutkować jego umorzeniem. Zagadnienie interesu prawnego jest przy tym zagadnieniem, które organ winien badać w pierwszej kolejności, bowiem warunkuje ono dopuszczalność podmiotową merytorycznego rozstrzygnięcia. Brak umorzenia postępowania przez organ odwoławczy w analizowanych okolicznościach przesądziło, zdaniem skarżącej, o przyznaniu odwołującym M. L., L. L. oraz L. L. statusu stron niniejszego postępowania, w sytuacji gdy posiadają oni wyłącznie interes faktyczny, sprowadzający się do tego, że utrzymanie kładki ułatwia im dostęp do nieruchomości. Argumentując naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. skarżąca podkreśliła, że niezależnie od tego, jaki reżim prawny znajdzie zastosowanie w sprawie, a więc czy ustawa – Prawo budowlane z 1994 r. (art. 48 ), czy z 1971 r. (art. 37), to w obu przypadkach rozstrzygnięcie może zapaść takie samo, a więc – orzeczenie o rozbiórce. Przepisy obu tych ustaw bowiem wymagały dla budowy obiektów mostowych uzyskania pozwolenia na budowę, które w analizowanym przypadku nie zostało wydane. Dodatkowo, umiejscowienie mostku jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co przesądza o niezgodności obiektu z przepisami prawa miejscowego, stanowiące przesłankę orzeczenia rozbiórki. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że w niniejszym stanie faktycznym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nigdy nie znajdzie zastosowania ustawa z 1961 r., bowiem ustawę – Prawo budowlane z 1971 r. stosuje się nawet wówczas, gdy obiekt budowlany został samowolnie wybudowany pod rządami przepisów obowiązujących przed dniem jej wejścia w życie, czyli przed 1 stycznia 1975 r. Wskazując z kolei na naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu odnośnie przyjęcia, że budowa kładki została zakończona. Zdaniem skarżącej, o zakończeniu robót dotyczących określonego obiektu świadczy stopień zaawansowania prac z nim związanych, który powinien być taki, by stan techniczny kwalifikował go do wydania pozwolenia na użytkowanie lub do odbioru końcowego przez inwestora. Stan techniczny mostku natomiast nie spełniał żadnego z ww. warunków i nie zmienia tej oceny fakt, że podlegał on eksploatacji, mimo nie spełnienia norm bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania, wynikających np.: z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. nr 63, poz. 735 ze zm.). Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że budowa mostku została zainicjowana przez kółko rolnicze, które przestało istnieć niedługo po rozpoczęciu budowy. Nikt później budowy tej nie kontynuował. Podniosła, że nawet gdyby inwestor posiadał pozwolenie na budowę, to fakt przerwania budowy i nie kontynuowania jej przez kilkadziesiąt lat uzasadniałby wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę – zarówno na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1971 r., jak i art. 37 ust. 1 ustawy z 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna, gdyż zaskarżony wyrok pomimo wadliwości uzasadnienia odpowiada prawu. Wadliwość ta jednak, co wymaga podkreślenia, nie jest związana z krytyczną oceną wyrażonych w nim poglądów, czy ocen prawnych, lecz odnosi się do jednego zagadnienia pominiętego przez Sąd I instancji, a mianowicie legitymacji skarżących do wniesienia skargi w kontekście przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. Legitymacja ta nie została prawidłowo zweryfikowana przez Sąd I instancji, a w konsekwencji nie miał on podstaw do merytorycznego badania zarzutów skargi. Kwestia posiadania przez skarżących interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki kładki pieszo – jezdnej usytuowanej na pobliskiej rzece wymagała uprzedniego zbadania. Powołany przepis stanowi bowiem, że uprawnionym do wniesienia skargi, oprócz podmiotów wyraźnie w nim wskazanych takich jak prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i innych, jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jest oczywiste, że interes ten w przypadku skargi na decyzję administracyjną wydaną w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego mają zasadniczo te podmioty, które legitymują się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., choć nie wyłącznie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ani przedmiot sprawy, ani rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazywał na istnienie po stronie skarżących legitymacji do wniesienia skargi. Podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest bowiem albo osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, albo niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji. Do drugiego z tych podmiotów odnosi się często używane potocznie określenie "ustronnienia" podmiotu czyli przypisania mu praw strony zaskarżoną decyzją (przez przyznanie uprawnienia materialnego lub wyłącznie procesowego, bądź nałożenia obowiązku). W rozpoznawanej przez organy sprawie administracyjnej nie miało miejsca "ustronnienie" skarżących. Sam fakt brania udziału w postępowaniu czy też zainicjowania organu do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku rozbiórki nie czyni stroną postępowania. W rozpoznawanej sprawie zatem interes prawny skarżących do wniesienia skargi mógł być wyłącznie pochodną ich interesu do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w którym wydana została zaskarżona decyzja. Zatem kwestia ta niezależnie od kasacyjnego charakteru zaskarżonej decyzji powinna zostać przez Sąd I instancji jednoznacznie rozstrzygnięta z tego względu, że wiązała się z uprawnieniem do wniesienia skargi i obowiązkiem jej oddalenia w sytuacji braku po stronie skarżących interesu prawnego. Artykuł 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, najszerzej charakteryzuje wielokrotnie powoływany w orzecznictwie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2005 r. o sygn. akt II GSK 37/05 (dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Interes ten pojmowany jest zatem jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a więc nie ewentualny. Natomiast sytuacja, w której dany podmiot, pomimo że jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może wskazać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dających podstawę do skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, wskazuje jedynie na interes faktyczny. Czynnikiem odróżniającym interes prawny i interes faktyczny jest zatem istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują zawsze przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Tym samym, interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w przedmiocie rozbiórki kładki pieszo – jezdnej zainicjowali swoim "zawiadomieniem o samowoli budowlanej" J. i G. S. Są oni właścicielami nieruchomości sąsiedniej w stosunku do tej, na której znajduje się kładka. Z kładki tej korzystają inni sąsiedzi, którzy, jak wynika z akt, w dalszej części przejazdu najprawdopodobniej przejeżdżają przez nieruchomość skarżących. Sytuacja ta jednak nie uprawnia skarżących do bycia stroną w sprawie rozbiórki kładki. To, że wydane przez organy rozstrzygnięcie może przyczynić się do załatwienia zasadniczego między stronami sporu cywilnego nie oznacza, że interes faktyczny skarżących nabrał cechy interesu prawnego. W świetle przepisów Prawa budowlanego legalizacja kładki lub jej rozbiórka to sprawa w której może dojść do nałożenia obowiązków na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu (art. 52 Prawa budowlanego). Te podmioty zatem powinny być stronami w sprawie. Nałożone na nich obowiązki w żaden sposób nie mogą jednak wpłynąć na sferę prawną skarżących, w szczególności w kontekście przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy (poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej). Skarżący mogli co najwyżej zainicjować organ nadzoru budowlanego do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, zwłaszcza że podnoszona była przez nich kwestia bezpieczeństwa użytkowania kładki. Okoliczność ta jednak nie dawała im przymiotu strony w sprawie, a w konsekwencji też legitymacji do zaskarżenia wydanej decyzji. W związku z powyższym, podstawą oddalenia skargi przez Sąd I instancji powinien być art. 50 § 1 p.p.s.a., a zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniałą w sprawie sytuację reguluje druga część przepisu art. 184 p.p.s.a. zgodnie z którym skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wyjaśnić należy stronom, że w przypadku tego rodzaju orzeczenia charakter wiążący w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. ma ocena prawna wyrażona w niniejszym uzasadnieniu.