II SA/Wa 1496/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Iwona Maciejuk, Protokolant spec. Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę L.G. wnioskiem z dnia 10 marca 2016 r. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwanego dalej GDDKiA lub Organem, o udostępnienie informacji publicznej w postaci zawartych ugód sądowych, a w szczególności: 1) wskazania, w jakiej ilości zakończonych dotychczas postępowań sądowych pomiędzy Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad  a generalnymi wykonawcami/wykonawcami/podwykonawcami realizującymi projekty budowlane w zakresie budowy dróg w ramach perspektywy finansowej UE 2007- 2013 zawarta została ugoda; 2) wskazania, z jakimi generalnymi wykonawcami/wykonawcami/podwykonawcami oraz na jakich projektach budowlanych zawarte zostały przedmiotowe ugody; 3) wskazania, które z tych ugód zawarte zostały jako ugody sądowe, a które jako ugody pozasądowe; 4) udostępnienia dokumentów przedmiotowych ugód - jeżeli takie zostały zawarte. GDDKiA po analizie wniosku L.G., pismem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], zawiadomił Wnioskodawcę o braku możliwości rozpatrzenia wniosku z dnia 10 marca 2013 r. w terminie 14 dni. Organ poinformował, iż niemożliwość rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 udip, spowodowana była koniecznością przeprowadzenia przez organ analizy zakresu czynności, jakie należy podjąć w celu udzielenia informacji w zakresie wskazanym we wniosku. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad: 1) poinformował Wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje stanowią, w opinii organu, informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; 2) wezwał Wnioskodawcę, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 10 marca 2016 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...]; 3) poinformował wnioskodawcę, iż wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu danych określonych we wniosku z dnia 10 marca 2016 r. warunkuje udzielenie informacji. Wnioskodawca pismem z dnia 10 maja 2016 r. udzielił odpowiedzi na pismo Organu z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w którym cofnął wniosek w części dotyczącej udostępnienia informacji o ugodach zawartych pomiędzy Skarbem Państwa – Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a podwykonawcami, podtrzymując żądanie udostępnienia informacji w zakresie: a. wskazania, w jakiej ilości zakończonych dotychczas postępowań sądowych pomiędzy Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a generalnymi wykonawcami realizującymi projekty budowlane w zakresie budowy dróg w ramach perspektywy finansowej UE 2007-2013 zawarta została ugoda; b. wskazania, z jakimi generalnymi wykonawcami oraz na jakich projektach budowlanych zawarte zostały przedmiotowe ugody; c. wskazania, które z tych ugód zawarte zostały jako ugody sądowe, a które jako ugody pozasądowe; d. udostępnienia dokumentów przedmiotowych ugód - jeżeli takie zostały zawarte. Następnie podniósł, iż informacje żądane po modyfikacji pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowią już informacji przetworzonej. GDDKiA po analizie pisma L.G. z dnia 10 maja 2016 r. stwierdził, iż podniesione przez wnioskodawcę twierdzenia, jakoby żądana informacja publiczna nie stanowiła informacji przetworzonej, nie zasługują na uznanie i decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], odmówił udostępnienia informacji publicznej. W dniu 22 czerwca 2016 r. do GDDKiA wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego ustalonego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, GDDKiA decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] wydaną w pierwszej instancji z rozstrzygnięciem odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że pytany organ nie dysponuje żądaną informacją. W celu jej udostępnienia musiałby więc ją wytworzyć. Dodatkowo wyjaśniono, iż uczynienie zadość zgłoszonemu żądaniu powodowałoby konieczność zgromadzenia, przekształcenia i analizy wielu tomów dokumentów dotyczących działalności organu na przestrzeni oznaczonych we wniosku sześciu lat. Te działania wymagałyby zaś zaangażowania środków osobowych, co zakłóciłoby normalną pracę organu. Zwrócono też uwagę na fakt niewykazania przez wnioskodawcę występowania przesłanki szczególnie istotnego interesu, uzasadniającego pozytywne rozpoznanie żądania. Z powyższym rozstrzygnięciem GDDKiA z dnia [...] lipca 2016 r. nie zgodził się L.G. i za pośrednictwem organu skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej Decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z 4 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. z U. 2001 r. Nr 112, poz. 1198; dalej: "Ustawa DIP") poprzez błędne uznanie, że informacje, o których udostępnienie wystąpił Skarżący stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1) Ustawy DIP oraz błędne przyjęcie, że Skarżący zobowiązany był do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, w sytuacji gdy brak było podstaw do oddalenia przedmiotowego wniosku; b) art. 2 i art. 5 ust. 2 Ustawy DIP w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że wystąpienie z wnioskiem przez prawnika współpracującego z kancelarią reprezentującą klientów pozostających w sporach sądowych z Organem wyklucza udostępnienie mu informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Organu ją poprzedzającej; 2) na podstawie art. 145 a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie GDDKiA do udostępnienia informacji wyszczególnionych w zmodyfikowanym wniosku w ustawowym terminie. W uzasadnieniu skargi podkreślono w szczególności, iż zmodyfikowany wniosek obejmuje wyłącznie informacje prostą, której udostępnienie nie będzie wymagało żadnego dodatkowego wykonania zestawień, skanowania lub przeglądania licznych kontraktów ani przeprowadzania jakichkolwiek dodatkowych analiz. Odnosząc się do argumentu Organu dotyczącego powiązań pomiędzy Skarżącym a kancelarią prawniczą reprezentującą podmiot prowadzący spory sądowe ze Skarbem Państwa, Skarżący wskazał, że kwestia jego współpracy z rzeczoną kancelarią nie powinna mieć znaczenia dla rozpoznania zmodyfikowanego wniosku. Po pierwsze, brak jest podstaw do przyjęcia, że Wnioskodawca wystąpił ze zmodyfikowanym wnioskiem w celu pozyskania dowodów oraz przedstawienia ich w jakimkolwiek postępowaniu sądowym. GDDKiA nawet nie uprawdopodobnił, że pomiędzy wnioskiem i zmodyfikowanym wnioskiem, a którymkolwiek z postępowań sądowych, w których występuje kancelaria, z którą współpracuje Skarżący zachodzi jakikolwiek związek oraz że dokumenty ugód oraz informacje na ich temat mogłyby być przydatne dla stwierdzenia okoliczności objętych przedmiotowymi postępowaniami. Po drugie wskazał że, nie sposób wywodzić z faktu współpracy Skarżącego z kancelarią prawniczą ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, co zdaje się czynić GDDKiA. Odpowiadając na skargę, organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], w uzasadnieniu której przedstawiono faktyczne i prawne motywy podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdził, iż nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były Organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż jest ona poprawna. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy postępowanie w sprawie było prowadzone przez podmiot zobowiązany w sposób zgodny z regulacjami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Niespornym pozostawało bowiem to, że adresat wniosku jest w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, jak też to, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna. Przechodząc do omawiania powyższej problematyki koniecznym podkreślenia było to, że generalną zasadą wyrażoną w powołanym akcie prawnym jest nieograniczony dostęp do informacji publicznej (art. 2 omawianej ustawy). Osoba żądająca dostępu do informacji publicznej nie musi zaś wykazywać istnienia po jej stronie interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu tej informacji. Pewne odstępstwo od powyższej reguły wprowadził art. 3 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, stanowiąc, że informacja publiczna nosząca znamiona informacji przetworzonej, może być udostępniona w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowanie powyższej normy prawnej prowadzi więc do konkluzji, że w sytuacji gdy przedmiotem wniosku składanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja przetworzona, na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Kolejną kwestią wymagającą poruszenia było to, że wnioskodawca składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie musi wiedzieć tego, czy dla jej udostępnienia organ będzie musiał wykonać jakąś pracę dodatkową w postaci np. zestawień, czy porównań. Stąd też jako nieracjonalne jawią się poglądy, że już na etapie składania wniosku, strona wnioskująca musiałaby wykazywać istnienie po jej stronie interesu publicznego. Byłoby to także sprzeczne z regulacją art. 2 omawianej ustawy. Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej, czy jest informacją prostą, należy wiec do organu, do którego trafia wniosek. Tak więc to dopiero adresat żądania dokonuje kwalifikacji tej żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. W sytuacji zaś gdy dojdzie do przekonania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, musi poinformować o tym wnioskodawcę, wzywając jednocześnie do wykazania, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Co zaś się tyczy materii informacji przetworzonej, to sformułowanie to nie zostało doprecyzowane w ustawie. Dla jego identyfikacji koniecznym jest więc odniesienie się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W myśl tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 17 października 2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1347/05 "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na teść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego". Powyższe wnioski potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 792/11 stwierdzając, że: "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej". W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1513/09, stwierdzając, iż "informacja przetworzona to taka, której organ nie posiada, lecz musi ją wytworzyć na podstawie będących w jego posiadaniu informacji źródłowych i nie może to być technicznie proste zestawienie tych informacji, lecz jakościowo nowa informacja wytworzona zazwyczaj w wyniku dokonania stosownej analizy albo syntezy, obliczeń czy nowych zestawień statystycznych, bądź jakościowo nowego wnioskowania". Z wnioskami zawartymi w wyżej powołanych orzeczeniach tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynikało z oświadczenia organu, nie posiadał on wytworzonej informacji będącej odpowiedzią na wniosek strony. Organ oświadczył bowiem, iż udzielenie odpowiedzi na sporny wniosek wymagałoby zgromadzenia i następnie przeanalizowania wielu tomów dokumentacji, co wiązałoby się z koniecznością angażowania środków osobowych w takim rozmiarze, który zakłócałby normalny tok działania organu. Powyższe świadczy więc już o tym, że nie posiadając informacji będącej przedmiotem wniosku, organ byłby zobligowany do jej wytworzenia. Byłaby to więc informacja jakościowo nowa, a więc nosząca już znamiona informacji przetworzonej. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że wytworzenie przedmiotowej informacji wiązałoby się z pracochłonnymi działaniami organu. W tym zakresie tutejszy Sąd podziela stanowisko organu, że zakres przedmiotowy wniosku, jako dotyczący szczegółów wielu projektów budowlanych prowadzonych przez pytany organ w okresie aż sześciu lat, jest zakresem bardzo szerokim. Udzielenie żądanej odpowiedzi wiązać musiałoby się więc nie tylko z odnalezieniem konkretnych dokumentów, na podstawie których możliwym byłoby udzielenie odpowiedzi, ale także w odniesieniu do samych tekstów żądanych ugód, wiązałoby się z koniecznością szczegółowego przeanalizowania ich treści pod kątem wykrycia danych chronionych prawem, i podlegających ewentualnie wyłączeniu z udostępnienia. Wniosek wysnuty przez organ, o przetworzonym charakterze żądanej informacji, usprawiedliwiony więc był zarówno zakresem nakładu pracy koniecznej do wykonania przez organ, jak też faktem, że efektem tych prac będzie informacja nowa jakościowo i nieistniejąca w chwili składania wniosku. W świetle powyższego, w sytuacji gdy strona zobowiązana do udzielenia informacji zakwalifikowała żądaną informację jako należącą do kategorii informacji przetworzonej, jako zasadne jawiło się działanie organu polegające na wezwaniu wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Analizując całokształt niniejszego postępowania tutejszy Sąd doszedł do przekonania, że organ poprawnie wywiódł, że strona nie wykazała powyższej przesłanki, uzasadniającej udostępnienie jej informacji przetworzonej. Wnioskodawca nie wskazał bowiem tego, kto miałby dokonywać oceny sposobu wydatkowania środków publicznych przez pytany podmiot. Słusznie zaś organ zwrócił uwagę na fakt, iż wyjaśnienie powyższej okoliczności miało kluczowe znaczenie dla sprawy. Interes publiczny wiązać się musi bowiem z działaniem mającym cechy skuteczności, tj. takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych. Poprawnie też organ skonkludował, iż sama treść wniosku nie przesądza o tym, aby za przygotowaniem nowej informacji, przemawiał nie tylko szczególnie istotny, ale wręcz jakikolwiek publiczny interes. Na marginesie podnieść należało co do zasady, że problematyka wagi i znaczenia dostępu do informacji publicznej, dla urzeczywistniania państwa prawa, pozostawała poza sporem w niniejszym postępowaniu. Organ nie uniemożliwił bowiem dostępu do niej, co do zasady właśnie, lecz po analizie wniosku dokonanej przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo zwrócić należało uwagę na to, że wbrew twierdzeniom skargi, podstawą wydania skarżonej decyzji nie był przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd więc stanowisko zaprezentowane w pkt 1b skargi jawiło się jako pozostające w oderwaniu od materii niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą skargę, dostrzegł także konieczność odniesienia się do innej – poruszanej przez strony kwestii, tj. materii nadużycia przez podmiot pytający, prawa podmiotowego, wywodzonego z treści ustawy o dostępie do informacji publicznej, a polegającego na używaniu otrzymanej informacji w sporach sądowych toczonych z adresatem wniosku. Badając wiele spraw dotyczących problematyki dostępu do informacji publicznej tutejszy Sąd często jest świadkiem nadinterpretacji przez wnioskodawców ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśliby wiec intencją wnioskodawcy w niniejszej sprawie było otrzymanie danych, z których zamierzałby korzystać w przyszłości w postępowaniach gospodarczych prowadzonych przeciwko pytanemu podmiotowi, to istotnie wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, proponowaną przez skarżącego, należałoby traktować jako pozostającą w sprzeczności z ideą dostępu do informacji publicznej, prowadzącą wręcz do jej wypaczenia. Pamiętać bowiem należy o tym, że art. 61 Konstytucji RP ma na celu zagwarantowanie obywatelom, możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy. Ma więc w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania organów władzy, przekładając się na poprawę działania całego Państwa. Tylko więc taki cel, co do zasady, winien przyświecać wnioskodawcy. Nie powinien nim być zaś cel polegający na zdobyciu informacji przydatnych, w prowadzonej przez wnioskodawcę, lub podmioty przez niego (lub przez kancelarię prawną, w której jest zatrudniony, lub z którą współpracuje) reprezentowane, działalności gospodarczej, tj. takiej informacji, która mogłyby zostać wykorzystana do swoistej walki gospodarczej z kontrahentem w obrocie gospodarczym. W świetle powyższego, żądana informacja zaczęłaby bowiem przybierać postać informacji gospodarczej, a nie informacji publicznej. Inicjując postępowanie wnioskodawca traktowałby bowiem ustawę o dostępie do informacji publicznej, jako szczególnego rodzaju narzędzie, równoważne swym charakterem instytucji "wywiadowni" gospodarczej. Takiego rodzaju wypaczenia instytucji informacji publicznej, będącej jednym z filarów demokratycznego Państwa prawnego, jakim jest Rzeczpospolita Polska, tutejszy Sąd nie mógłby zaś zaakceptować. Uprawnienia obywatelskie wynikające z Konstytucji, nie powinny bowiem być wykładane w sposób sprzeczny z celami, jakim mają służyć. W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty zawarte w skardze są chybione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).