II OSK 967/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 448/16 w sprawie ze skargi F.S. na decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [..] z dnia [..] marca 2016 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od F. S. na rzecz Powiatowego Lekarza Weterynarii w [..] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 448/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi F. S. na decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [..] marca 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [..] września 2015 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. uznał mięso: 152 szt. drobiu: kurczęta, których uboju dokonano w Zakładach Drobiarskich "[..]" sp. z o.o. za nie nadające się do spożycia przez ludzi. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył F. S. Postanowieniem z dnia [..] września 2015 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w P.stwierdził niedopuszczalność wniosku. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 899/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi F. S. uchylił postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [..] września 2015 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd uznał, że organ rozstrzygnięcie podjął przedwcześnie, nie dokonując oceny istnienia, czy też nie interesu prawnego skarżącego w świetle przepisów prawa cywilnego. Samo ograniczenie się do uznania, że skarżący w dniu wydawania decyzji nie był właścicielem mięsa nie jest wystarczające do uznania, iż nie przysługuje mu przymiot strony. Decyzją z dnia[.] marca 2015 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. po rozpoznaniu wniosku F. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie nie jest sporne to, iż w chwili wydania decyzji posiadaczem i właścicielem kwestionowanego mięsa był podmiot nadzorowany: Zakłady Drobiarskie "[..]" sp. z o.o. Wnioskodawca po dostarczeniu kurcząt do zakładu - podmiotu nadzorowanego przez PLW, nabył roszczenie o zapłatę za dostarczone kurczaki, przy tym masa konfiskat Inspekcji Weterynaryjnej oraz drób padły w transporcie są odliczane od masy dostarczonego drobiu (por. § 6 ust. 3 umowy kontraktacyjnej z dnia 7 listopada 2013 r.). Organ zwrócił uwagę, iż w sprawie należało rozważyć, czy wnioskodawca będący kontrahentem podmiotu nadzorowanego posiada w niniejszej sprawie interes prawny związany z nieotrzymaniem zapłaty za część dostarczonej masy kurcząt, stanowiącą masę konfiskat na podstawie kwestionowanej decyzji urzędowego lekarza weterynarii. Interes ten miałby wynikać z takiego a nie innego stosunku prawnego łączącego podmiot nadzorowany oraz wnioskodawcę na podstawie zawartej umowy. Na jej podstawie wnioskodawca nie uzyskał pełnej zapłaty za dostarczone kurczęta. Zdaniem Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. negatywny skutek finansowy, o jaki chodzi wnioskodawcy, został wywołany na podstawie § 6 ust. 3 umowy kontraktacyjnej, przewidującego prawo podmiotu nadzorowanego do skorzystaniu z prawa do odliczenia od całkowitej masy dostaw: masę drobiu padłego w transporcie oraz masę konfiskat na podstawie decyzji urzędowych lekarzy weterynarii. Samo zatem wydanie decyzji przez urzędowego lekarza weterynarii takiego, bezpośredniego skutku nie wywołało. Dla wnioskodawcy zaskarżona decyzja nie przewiduje żadnych praw i obowiązków. Wnioskodawca nie jest adresatem zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, że nie był on podmiotem kontroli urzędowej prowadzonej na podstawie rozporządzenia (WE) nr 854/2004. Zdaniem organu postanowienia umowy zawartej pomiędzy kontrahentami nie stanowią wystarczającej podstawy do przyznania wnioskodawcy statusu strony. Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu (orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r.) wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wyżej wskazanego wyroku Sąd wskazał, iż oceniając czy danemu podmiotowi, od którego pochodziło mięso, przysługuje przymiot strony, organ zobowiązany był ocenić, czy przysługuje mu interes prawny. Z uwagi na brak szczegółowych regulacji w tym zakresie w ustawie o produktach pochodzenia zwierzęcego, stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, odwołać należało się do art. 28 K.p.a. Tym samym uznać należało, iż organ dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż bezpośrednim adresatem zapadłego rozstrzygnięcia jest właściciel mięsa, które uznano za nie nadające się do spożycia przez ludzi, to jednakże nie można prowadzić do wniosku, że decyzja ta nie wpływa na prawa i obowiązki poprzedniego właściciela tego mięsa. Stosownie do treści art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 – dalej "k.c.") jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Z uwagi na konieczność uprzedniego dochodzenia swoich praw przez stronę w postępowaniu administracyjnym i ewentualnie sądowoadministracyjnym odmowa przyznania jej przymiotu strony zamyka jej drogę do ewentualnego uzyskania odszkodowania w związku z wydaną w kontrolowanej sprawie decyzją. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Powiatowy Lekarz Weterynarii w P., zarzucając naruszenie: I. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 417(1) § 2 K.c. i w zw. z art. 613 § 1 K.c., wyrażające się w ich błędnej wykładni i przyjęciu, że skarżący ma status strony w postępowaniu administracyjnym i ma interes prawny w ponownym rozpatrzeniu sprawy, pomimo tego że: 1. skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, a nie stanowi takiego przepisu art. 613 § 1 K.c. wskazany przez skarżącego w skardze z dnia 19 kwietnia 2016 r., 2. nie jest przepisem prawa materialnego mającym stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji art. 417 (1) § 2 K.c., wskazany tylko przez Sąd I instancji, gdyż art. 417(1) § 2 K.c. nie tworzy dla strony prawa podmiotowego, a stanowi jedynie podstawę roszczenia, które z tego prawa może w przyszłości wynikać, a nadto roszczenie wynikające z art. 417 (1) § 2 K.c. jest dla skarżącego roszczeniem hipotetycznym - w ogóle skarżącemu w momencie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją urzędowego lekarza weterynarii z dnia [..] września 2015 r. nie przysługiwało i nadal nie przysługuje, II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., art. 613 § 1 K.c. i art. 417 (1) § 2 K.c., przez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, że decyzja ta narusza art. 28 K.p.a., art. 613 § 1 K.c. i art. 417 (1) § 2 K.c. i w efekcie niesłuszne uwzględnienie skargi, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, przy błędnej wykładni art. 28 K.p.a., art. 613 § 1 K.c. i art. 417 (1) § 2 K.c. i przyjęciu, że skarżący ma status strony w postępowaniu administracyjnym i ma interes prawny w ponownym rozpatrzeniu sprawy, III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. 1. przez wadliwie uznanie przez Sąd I instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, że decyzja ta narusza art. 28 K.p.a. i w efekcie niesłuszne uwzględnienie skargi, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, 2. przez wadliwie uznanie przez Sąd I instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, że organ administracji przy ustalaniu interesu prawnego nie odwołał się do art. 28 K.p.a. i tym samym naruszył art. 153 p.p.s.a. podczas gdy już w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji odnosi się do treści zaskarżonej decyzji wynikają następujące stwierdzenia: a) Dokonując powyższych ustaleń organ stanął na stanowisku, że pomimo iż skarżący na skutek zapadłej decyzji nie tylko nie otrzyma zapłaty i będzie zobowiązany do poniesienia dodatkowych kosztów nie przysługuje mu interes prawny do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, b) Zasadnie organ wskazał, że zgodnie z krajowym dorobkiem orzeczniczym z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i z uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających zastosowanie, które to stwierdzenia implikują wniosek, że organ administracji odwołał się do art. 28 K.p.a i analizował w sprawie jego zastosowanie, pomimo przedstawienia niezależnego wywodu i argumentacji za tym, że art. 28 K.p.a. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania i uchybienie polegające na błędnym przypisaniu przez Sąd I instancji organowi administracji naruszenia art. 153 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niestwierdzenie naruszenia art. 153 p.p.s.a. w powiązaniu z dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni art. 28 K.p.a. w zw. z art. 613 § 1 K.c. i art. 417 (1) § 2 K.c. nie skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 417(1) § 2 K.c. w zw. z art. 613 § 1 K.c. Chybiona jest argumentacja Sądu Wojewódzkiego, który z treści art. 417(1) § 2 K.c. wywodzi interes prawny skarżącego uzasadniający jego udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotyczącym uznania mięsa za niezdatne do spożycia przez ludzi. Art. 417(1) § 2 K.c. stwierdza, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Komentowany przepis dotyczy bezpośrednio kompensacji szkody wyrządzonej wydaniem indywidualnego rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. W przepisie tym zawarto wyraźne zastrzeżenie, że naprawienia szkody w tym przypadku można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją RP, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Wprowadzenie tej regulacji motywowane było ochroną stanów prawnych ukształtowanych przez ostateczne decyzje administracyjne (por. G. Bieniek (red.), Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga trzecia. Zobowiązania. Tom I-II, wyd. X, lex). W/w przepis jest regulacją szczególną względem art. 417 k.c., stanowiącego o ogólnej odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub osoby wykonującej władzę publiczną za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu tej władzy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę, że art. 417 k.c. nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do przyznania statusu strony postępowania administracyjnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Brak bowiem związku normatywnego między interesem prawnym lub obowiązkiem jednostki a postępowaniem administracyjnym (por. wyr. NSA z dnia 8 września 2009r., sygn. akt II GSK 22/09, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że art. 417(1) § 2 k.c. jest źródłem roszczenia względem organów władzy publicznej do naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem indywidualnego aktu z zakresu administracji, jednak przepis ten nie kreuje prawa, które mogłoby zostać skonkretyzowane względem danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wystąpienie z żądaniem naprawienia szkody wyrządzonej w toku tego postępowania. Znajduje to odzwierciedlenie w wykładni funkcjonalnej art. 417(1) § 2 K.c., którego celem jest ochrona stanów prawnych ukształtowanych przez ostateczne decyzje administracyjne. Słusznie w skardze kasacyjnej wskazano, że w/w przepis nie tworzy dla wnioskodawcy prawa podmiotowego, stanowi jedynie podstawę roszczenia, które może być (potencjalnie) w przyszłości dochodzone przez poszkodowanego, o ile zaistnieją przesłanki określone tym przepisem. Roszczenie to w ogóle skarżącemu w momencie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługiwało i nadal nie przysługuje. Pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Aby dany podmiot miał interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, musi istnieć związek normatywny między tym interesem (lub obowiązkiem) a postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne powinno "dotyczyć" interesu prawnego konkretnej osoby, aby miała ona status strony tego postępowania. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku takiego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośrednio w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 259 i nast.). Interes prawny musi być "własny", nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. cyt. wyr. NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II OSK 22/09). Kształt danego interesu prawnego pozostaje zawsze w jakiejś relacji do kształtu kompetencji, jaka pozwala danemu organowi na zastosowanie prawa lub kontrolę tego zastosowania (wyr. NSA z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 37/05, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Co również istotne, interes prawny musi nadto być realny, nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący. Wnioskodawca nie posiada tak rozumianego interesu prawnego w udziale w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Brak bowiem wymaganej cechy interesu prawnego, tj. realności w przypadku wywodzenia interesu z treści art. 417(1) § 2 K.c. Tak jak zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, określone tym przepisem roszczenie mogłoby przysługiwać skarżącemu jedynie hipotetycznie - pod warunkiem, że posiadałby interes prawny w aktualnie toczącym się postępowaniu administracyjnym i gdyby w toku postępowania doszło do wyrządzenia mu szkody poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia. Nie zachodzi nadto związek normatywny pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a przedmiotem postępowania administracyjnego. Oczywiście skarżący jest zainteresowany tym postępowaniem z uwagi na negatywne konsekwencje finansowe, które mogą być wynikiem wydania zaskarżonej decyzji, niemniej jednak brak koniecznego powiązania prawnego pomiędzy postępowaniem, które ma celu weryfikację, czy mięso, które znajduje się w posiadaniu podmiotu nadzorowanego, spełnia warunki zdatności do spożycia oraz ewentualnie nałożenie sankcji w przypadku niespełnienia tych warunków, a sferą prawną skarżącego. Samo "zainteresowanie" rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie przesądza o interesie prawnym w uczestniczeniu w tym postępowaniu, o ile podstaw do tego uczestnictwa nie przyznaje przepis prawa powszechnie obowiązującego. Negatywny skutek finansowy zostanie wywołany na podstawie § 6 ust. 3 umowy kontraktacyjnej, przewidującego prawo podmiotu nadzorowanego do skorzystania z prawa do odliczenia od całkowitej masy dostaw: masę drobiu padłego w transporcie oraz masę konfiskat na podstawie decyzji urzędowych lekarzy weterynarii. Samo wydanie decyzji przez urzędowego lekarza weterynarii takiego skutku jednak nie wywołało. Decyzja bowiem nie przewiduje dla wnioskodawcy żadnych praw ani nie jest źródłem żadnych obowiązków. Wnioskodawca nie mógł powołać się w postępowaniu na żaden przepis prawa powszechnego, który mógłby stanowić podstawę konkretyzacji jego praw lub obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że interes wnioskodawcy należało ocenić jako pochodny wobec sytuacji prawnej podmiotu nadzorowanego. Interes ten nosi w zasadzie cechy interesu faktycznego, jego źródłem jest zaś umowa wiążąca wyłącznie jej strony, która nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Skoro art. 417(1) § 2 k.c. nie może być źródłem statusu strony w postępowaniu administracyjnym, wnioskodawca nie wskazał żadnego przepisu prawa cywilnego, który mógłby przyznawać mu prawo do uczestniczenia w tym postępowaniu. Przepisem tym nie jest również art. 613 § 1 k.c. który określa charakter prawny umowy kontraktacji. Z określenia charakteru prawnego tej umowy nie wynikają prawa ani obowiązki, które podlegałyby konkretyzacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Ponownie widać w ten sposób jedynie pośredni, faktyczny związek między prawami i obowiązkami wnioskodawcy wynikającymi z umowy zobowiązującej a przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanym rozstrzygnięciem określającym obowiązki Zakładów Drobiarskich "[..]" sp. z o.o. Rację ma również skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie przypisał organowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od oceny sytuacji skarżącego w odniesieniu do art. 28 K.p.a. Wiążąca ocena prawna sprowadzała się do nałożenia na organ obowiązku zbadania całokształtu sytuacji prawnej skarżącego, wynikającej zarówno z art. 28 K.p.a., jak i z przepisów prawa cywilnego. Sąd zobowiązał organ do wyczerpującej oceny przesłanek warunkujących status strony w postępowaniu administracyjnym i organ zastosował się do tych wskazówek. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przeanalizował sytuację prawną skarżącego, doszedł jednak do wniosku, że negatywny skutek finansowy dla wnioskodawcy wynika z umowy kontraktacji i jest ona źródłem interesu pochodnego względem interesu nadzorowanego, który jako taki nie nosi cech interesu prawnego. Organ stwierdził wyraźnie, że "postanowienia umowy kontraktacji zawartej pomiędzy kontrahentami nie stanowią wystarczającej podstawy do przyznania wnioskodawcy statusu strony". Jest to zatem pogląd, który znajduje oparcie w treści art. 28 K.p.a. Przepis ten odwołuje się do pojęcia interesu prawnego, aby w oparciu o to właśnie kryterium ustalić, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. Powyższe oznacza, że konkluzja Sądu Wojewódzkiego o przysługiwaniu skarżącemu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym była błędna, na co słusznie wskazano w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.8 K.p.a, art. art. e przez Sąd I instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, że decu o ponowne rozpatrzenie sprawy z