IV SA/Po 899/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi F. S. na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. na rzecz F. S.kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. uznał mięso pochodzące od 152 szt. drobiu: kurcząt, których uboju dokonano w ZD K. stanowiącej własność [...], pochodzących od F. S. za nie nadającą się do spożycia przez ludzi. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł F.S.. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. stwierdził niedopuszczalnośc wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowań administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm. - dalej: "Kpa") organ odwoławczy stwierdź w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jej ostateczne. Zgodnie z art. 127 § 3 Kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Organ podniósł, iż przyjmuje się, że za stronę postępowania w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego nie może zostać uznany podmiot, który z braku normy prawnej kreującej po jego stronie jakiekolwiek uprawnienie lub obowiązek nie jest objęty konsekwencjami decyzji organu wydanej w niniejszej sprawie, (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2013 r., sygn.. akt II SA/Bd 942/13). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez F.S. jest niedopuszczalny bowiem pochodzi od osoby nie objętej bezpośrednio rozstrzygnięciem ww. decyzji. Decyzja ta nie kreuje po jego stronie jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł F. S. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 28 Kpa polegające na odmowie uznania skarżącego za stronę postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie przedmiotowego przepisu i błędne przyjęcie, iż osoba nie objęta bezpośrednio rozstrzygnięciem decyzji nie może złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji; - art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 127 § 3 Kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie w sprawie postanowienia o niedopuszczalności odwołania z uwagi na rzekome nie przysługiwanie skarżącemu statusu strony, podczas gdy, w przypadku uzasadnionego stwierdzenia, iż skarżącemu status strony nie przysługuje, mogłaby zostać ewentualnie, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego, wydana decyzja o umorzeniu postępowania wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 127 § 3 Kpa; - art. 6, 7, 77 § 1 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a tym samym nie dołożenie należytej staranności w dostatecznym wyjaśnieniu istotnej dla sprawy okoliczności dotyczącej legitymacji skarżącego do występowania w sprawie w charakterze strony; - art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak wskazania i uzasadnienia podstawy prawnej wydanego postanowienia, tj. art. 28 Kpa, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie wskazał i nie uzasadnił podstawy prawnej wydanego postanowienia, to jest art. 28 Kpa, powierzchownie powołując się na orzeczenie WSA w Bydgoszczy z dnia 20 listopada.2013r., sygn. akt II SA/Bd 942/13. Organ całkowicie pominął, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym również w przywołanym przez organ orzeczeniu), ugruntowany jest pogląd, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, co dotyczy także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 134 Kpa z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Skarżący podniósł ponadto, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 listopada 2013r., sygn.. akt VII SA/Wa 1350/13 uznał, iż stwierdzenie przez organ, że wnoszący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 127 § 3 Kpa, nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 Kpa W uzasadnieniu wskazanego wyżej orzeczenia Sąd przyjął, że w razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych, to organ tych ustaleń nie może dokonywać poza formami postępowania administracyjnego bez zapewnienia udziału podmiotu powołującego się na własny interes prawny. W takim przypadku organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie, a w razie gdy ustali, że podmiot wnoszący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma interesu prawnego, powinien zakończyć postępowanie w formie decyzji o umorzeniu postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. Taka decyzja o umorzeniu postępowania rozstrzyga o legitymacji wnoszącego wniosek, dokładnie tak samo jak decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skarżący zwrócił uwagę, iż w wyroku z dnia 12 września 2013r., sygn. akt II OSK 889/12, NSA w Warszawie wskazał nadto, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Skarżący podkreślił, że kurczęta uznane kwestionowaną decyzją za nie nadające się do spożycia przez ludzi, pochodzą od skarżącego, który jest ich producentem i dostarczył je do uboju [...] Sp. z o.o. Skarżący wyjaśnił, iż odrzucenie kurcząt dostarczonych w ilości 152 sztuk naraziło go na straty, gdyż skarżący nie otrzymał za nie zapłaty od ubojni. Wydana zatem przez organ administracyjny decyzja w przedmiocie uznania kurcząt pochodzących od skarżącego za nie nadających się do spożycia przez ludzi, w sposób jednoznacznie negatywny wpływa na sferę prawną skarżącego, który na skutek jej wydania, na mocy przepisów prawa cywilnego oraz postanowień łączącej go z kontrahentem umowy, nie otrzyma zapłaty za dostarczony żywiec, ponosząc z tego tytułu wymierne straty. Skarżący podniósł, iż w wydanym w podobnej sprawie, aczkolwiek prowadzonej na kanwie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wyroku z dnia 10 września 2014r., sygn.. akt II OSK 535/13, NSA w Warszawie wskazał, iż żaden przepis prawa w tym ustawy z 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie wskazuje, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia stroną może być tylko podmiot zobowiązany do wycofania produktu z obrotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w chwili wydania decyzji skarżący nie był właścicielem drobiu. Organ wyjaśnił, iż wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1577) nie wywiera bezpośrednich czy też pośrednich skutków prawnych do sytuacji prawnej dostawcy mięsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na wyżej wskazane postanowienia w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy decyzja stwierdzająca, iż mięso nie nadaje się do spożycia przez ludzi ingeruje w prawa i obowiązki podmiotu od którego pochodziło. Oceniając zatem, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, organ zobowiązany był ocenić czy przysługuje mu interes prawny. Z uwagi na brak szczegółowych regulacji w tym zakresie w ustawie o produktach pochodzenia zwierzęcego, stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, odwołać należało się do art. 28 Kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnić należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie ma swojej definicji legalnej. W piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawa materialnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn.. akt IV SA 2164/97). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, oraz z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego, lecz niekiedy także ze stosunku obligacyjnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialnoprawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż określone podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw. Pozycję prawną strony w postępowaniu administracyjnym wyznaczają obowiązki i uprawnienia. Przyjmuje się, że norma ustanawia dla danego podmiotu obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób nakazywanego zachowania w danych okolicznościach. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danej grupy adresatów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Drugim elementem określającym pozycję prawną strony w postępowaniu jest uprawnienie. Oznacza to, że strona "posiada prawo", "ma prawo", "dysponuje prawem" oraz "przysługuje jej prawo". Jest to pochodna sytuacji prawnej strony, wyznaczana przez normy prawne. Interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym nie sięga więc dalej niż interes chroniony przez ustawodawcę. Inaczej mówiąc – "przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw" (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn., akt II OSK 310/05, LEX nr 190891). Musi to być jednak norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można do końca ustalić a nie tylko wywieść z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (zob. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83.). Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza prawo własności bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1297/11 i powołane tam orzeczenia). Podkreślić należy, iż postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku takiego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 259 i nast.). Dla uzyskania statusu strony wystarczy jak to trafnie uznał NSA w wyroku z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, że "pomiędzy jego (danego podmiotu) sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie czyniące go "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony." Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ zapadłe rozstrzygnięcie podjął przedwcześnie nie dokonując oceny istnienia czy też nie interesu prawnego skarżącego w świetle przepisów prawa cywilnego. Samo ograniczenie się do uznania, że skarżący w dniu wydawania decyzji nie był właścicielem mięsa nie jest wystarczające do uznania, iż nie przysługuje mu przymiot strony. Organ winien w świetle obowiązujących przepisów prawa ustalić czy na skutek wydania decyzji z dnia [...] września 2015 r. podmiot od którego pochodziło mięso i o którym wspomina się w decyzji organu I instancji nie będzie obowiązany do jakichkolwiek świadczeń na rzecz nabywcy mięsa, choćby z tytułu wad towaru, czy też na skutek zapadłej decyzji nie otrzyma wynagrodzenia. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy organ winien pamiętać, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w trybie art. 134 Kpa (zamiast umorzenia postępowania odwoławczego) jest - co do zasady - możliwe w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie nie budzi wątpliwości. Ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie, wynikającego z prawa materialnego, nie zawsze jest możliwe już na etapie postępowania wstępnego. Wówczas, gdy konieczne jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, to w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - postępowanie odwoławcze umarza się na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1192/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 597). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględniając stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu dokona ponownej oceny istnienia po stronie wnoszącego odwołania interesu prawnego do zaskarżenia decyzji. Powyższej oceny organ winien dokonać z szczególnym uwzględnieniem regulacji prawa cywilnego regulujących prawa i obowiązki stron umowy.