II OSK 889/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1381/11 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1381/11 po rozpoznaniu skargi I. D. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 61a k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie oczyszczalni ścieków "[...]" we wsi T. w Gminie [...]. Pismem z dnia 30 stycznia 2010 r. I. D. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wywodził, że w art. 16 k.p.a. sformułowana została zasada trwałości decyzji ostatecznej. Organ stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej biorą udział te strony, które brały udział w postępowaniu instancyjnym zakończonym analizowaną w trybie nadzorczym decyzją. Jednakże istnieje możliwość występowania w postępowaniu nadzwyczajnym jeszcze innych podmiotów, które nie były stronami w postępowaniu zwykłym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że I. D. nie brała udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie oczyszczalni ścieków "[...]" we wsi T. W ocenie organu I. D. nie wykazała interesu prawnego w uznaniu, że przysługuje jej przymiot strony postępowania. Wnioskodawczyni interesu do bycia stroną w tym postępowaniu upatruje w fakcie, że wybudowana już oczyszczalnia ścieków stanowi poważną uciążliwość ze względu na odory, co w istotny sposób wpływa jej zdaniem na obniżenie wartości nieruchomości oraz niekorzystne oddziaływanie na zdrowie ludzi. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie wskazała, że faktycznie na nieruchomościach występują uciążliwości związane z odorem pochodzącym z oczyszczalni ścieków co wpływa na obniżenie wartości nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wywiódł, że skarżącej nie przysługuje podmiot strony postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. D. W uzasadnieniu skargi skarżąca wykazała popełnione jej zdaniem uchybienia przy podejmowaniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz uciążliwości związane z działaniem oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszają przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę zasadną. Kwestią stanowiącą podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest dokonanie oceny, czy organ w sposób prawidłowy ustalił, iż I. D. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem których jest przepis prawa materialnego. Przedmiotowa sprawa dotyczy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie oczyszczalni ścieków [...] w T. Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym tego przedmiotu jak i w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest weryfikacja decyzji w trybie postępowania nieważnościowego ma zastosowanie art. 28 k.p.a. Nie jest kwestionowanym, że w postępowaniu nieważnościowym stronami są podmioty, którym ten przymiot przysługiwał w postępowaniu, którego wynikiem było wydanie decyzji rewidowanej w trybie nadzwyczajnym. Jednakże krąg podmiotów, którym przysługują uprawnienia strony w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) nie jest ograniczony jedynie do tych stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym. Zadaniem organu było zbadanie i ustalenie, czy skarżącej, mimo że nie brała udziału w postępowaniu zwykłym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przy czym nie wystarczające jest wskazanie przez organ, że I. D. nie podała przepisu prawa materialnego, który legitymowałby ją do posiadania interesu prawnego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Pamiętać bowiem należy, że choć na stronie, która podnosi, iż legitymuje się interesem prawnym ciąży obowiązek wskazania tego interesu, a co za tym idzie wskazania normy prawnej, mającej źródło w przepisach prawa materialnego brak podania takiego przepisu, nie oznacza, że strona nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011r., II OSK 206/10 ). Skarżąca w toku postępowania powoływała się na prawo własności nieruchomości i ograniczenia związane z wykonywaniem tego prawa w związku z negatywnym oddziaływaniem oczyszczalni ścieków [...]. Zadaniem więc Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. było zbadanie, czy twierdzenia te pozwalają na przyznanie skarżącej przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] września 2009 r. W nauce przyjęto, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą miały podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie (M. Bar, J. Jędrośka "Proces inwestycyjny a ochrona środowiska; decyzje o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny podręcznik, Wrocław 2005 str. 45). W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności mieścić się będą również władający nieruchomością posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności (wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 758/04 nie publ.). Oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obejmować obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Gdyby Intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do tego przekraczającego określone normy, to art. 46a ust. 4 ustawy mówiłby o terenach, na których zachodzi konieczność wyznaczenia na podstawie art. 135-136 ustawy obszaru ograniczonego oddziaływania (K. Gruszecki "Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, a zasada przezorności" Państwo i Prawo 2007/3/85). W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poczyniło takich ustaleń w oparciu o akta postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji o środowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zapadłej w dniu [...] września 2009 r., a co za tym idzie nie wyjaśniło, czy I. D. przysługuje przymiot strony, czy też materiał dowodowy przemawia za przyznaniem skarżącej tego uprawnienia. Sąd wskazał, że samo stwierdzenie, że I. D. nie brała udziału w postępowaniu zwykłym i nie podała przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swoje uprawnienia nie jest wystarczającego do prawidłowej oceny, czy skarżąca spełnia wymagania zakreślone art. 28 k.p.a. Okoliczności te doprowadziły do uchybienia przez organ art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: przepisu art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wyjaśniło czy pani I. D. przysługuje przymiot strony; II. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i wadliwe przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając zaskarżone decyzje naruszyło przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji uchylenie prawidłowych rozstrzygnięć administracyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r., zawierającym stanowisko w sprawie skargi kasacyjnej, I. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 28 k.p.a. i w konsekwencji uznanie, że organ nie wyjaśnił, czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania. Zarzut ten należy uznać za niezasadny. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). W postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przymiot strony mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, które usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz podmioty, których nieruchomości znajdują się w zasięgu jego oddziaływania. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca w toku postępowania powoływała się na prawo własności nieruchomości i ograniczenia związane z wykonywaniem tego prawa w związku z negatywnym oddziaływaniem oczyszczalni ścieków "[...]". Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę może stanowić art. 140 k.c. Bez znaczenia przy tym dla ustalenia interesu prawnego skarżącej pozostaje podnoszona w decyzji organu I instancji, jak i skardze kasacyjnej okoliczność, że na etapie realizacji i eksploatacji inwestycji nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza granicami terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Wystarczającą bowiem okolicznością dla przyznania skarżącej statusu strony postępowania będzie stwierdzenie, że działka do niej należąca znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Organy nie wyjaśniły powyższej kwestii, a w konsekwencji nie zbadały należycie statusu skarżącej jako strony postępowania, naruszając art. 28 k.p.a., jak również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z treści decyzji nie wynika bowiem, aby organy poczyniły jakiekolwiek ustalenia dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na działkę skarżącej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.