II OSK 119/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.[...]z siedzibą w T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2491/16 w sprawie ze skargi F[...] z siedzibą w T. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2491/16 oddalił skargę F., P. sp. j. z siedzibą w T. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie po wznowieniu postępowania. F., P. sp. j. z siedzibą w T. B., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu naruszenia przez organ administracyjny następujących przepisów postępowania administracyjnego: a) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydanej po wznowieniu postępowania w sprawie, nie zawiesił postępowania, tylko wydał rozstrzygnięcie merytoryczne utrzymujące w mocy decyzję organu powiatowego o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, chociaż rozstrzygnięcie to było zależne od wydania rozstrzygnięcia wstępnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego; b) art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu strony, która działając w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, poczyniła wysokie nakłady finansowe na działanie obiektu, którego użytkowanie wstrzymano. Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie uchybień procedury administracyjnej przez organy administracyjne powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia 97 § 1 pkt 4 K.p.a., należy zauważyć, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Związek pomiędzy postępowaniem, a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., powinien być realny, faktyczny i bezpośredni. Przesądzają o nim przepisy prawa materialnego, które bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie pozwalają na subsumpcję stanu faktycznego, a tym samym na rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Organ administracji jest więc zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Nie stanowi natomiast podstawy do zawieszenia postępowania ustalenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. sposób, w jaki organ administracji rozstrzygnie o prawach i obowiązkach stron postępowania. Dalej należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej powoływana, jako P.b.) organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Wedle natomiast art. 59a ust. 1 P.b. właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta, stosownie do treści art. 59a ust. 2 P.b., obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1) oraz projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie określonym w pkt 2 lit. od "a" do "f". Nie ulega zatem wątpliwości, że jedną z koniecznych przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., podstawę wznowienia postępowania oraz uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o ile nie występują negatywne przesłanki uchylenia decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 K.p.a.). Jak bowiem wynika z treści art. 59 ust. 1 i art. 59a P.b. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi potwierdzenie, że został on zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Potwierdza więc zgodność wykonania obiektu budowlanego z istniejącym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta na pozwoleniu na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie spełnia zatem funkcji, jaką wyznaczają jej przepisy P.b. W takiej sytuacji należy ją uchylić i rozstrzygnąć o wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 151 pkt 2 K.p.a. Ponieważ brak decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę uniemożliwia stwierdzenie, że obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, należy odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie - także w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest w toku. Bark decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie determinuje bowiem dopuszczalności rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenie na użytkowanie, a wyłącznie treść takiego rozstrzygnięcia. Należy także zaznaczyć, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie stoi na przeszkodzie temu, aby po zakończeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (także w postępowaniu naprawczym), organ nadzoru budowlanego ponownie wypowiedział się w tym zakresie, po skontrolowaniu obiektu budowalnego pod względem zgodności z projektem zagospodarowania działki lub terenu i projektem architektoniczno-budowlanym, zatwierdzonych ostateczną decyzją (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1383/17. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., należało ocenić jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z tych samych powodów nie mógł odnieść rezultatu zamierzonego przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 145 § 1 pk 1 lit. c .P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Potwierdzona w art. 7 K.p.a. zasada praworządności wymaga przede wszystkim, aby organy administracji dbały o zgodność z prawem czynności podejmowanych w postępowaniu. Jeżeli zatem przepisy prawa materialnego (przywołane wyżej art. 59 ust. 1 oraz art. 59a P.b.) przesądzają o tym, że w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie ma decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, niedopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (ponieważ brak jest "wzorca kontroli" prawidłowości jego realizacji), to uwzględnienie słusznego interesu strony nie może polegać na udzieleniu – wbrew tym przepisom – pozwolenia, bądź na oczekiwaniu na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie tego ostatniego postępowania – dopiero po jego pozytywnym dla inwestora zakończeniu – może stanowić podstawę do przeprowadzenia stosownej kontroli i udzielenia pozwolenia na. Podobnie zasada wyrażona w art. 8 K.p.a. nie może być odczytywana w ten sposób, że organ administracji powinien uwzględnić wniosek strony (inwestora), pomimo braku możliwości – jednoznacznie nakazanego przepisami prawa – skontrolowania prawidłowości realizacji obiektu budowlanego, bądź oczekiwać na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Interes strony, także finansowy, przejawiający się w braku możliwości czerpania zysków ze zrealizowanej inwestycji, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji niezgodnej z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie można ponadto tracić z pola widzenia, że postępowanie, w którym wnosząca skargę kasacyjną uzyskała decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, przeprowadzono w tzw. trybie naprawczym, w związku z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę. Uchylenie tej decyzji, jak wynika z uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r. sygn. II OSK 2393/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1956/15, było natomiast spowodowane koniecznością wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego, czy inwestor kontynuował roboty budowlane pomimo ich wstrzymania, na co mogły wskazywać m.in. zapisy zawarte w dzienniku budowy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.