IV SA/Po 835/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie M. R. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski na działce nr [...] położonej w G. przy ul J. . Wnioskodawczyni zarzuciła, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. J. R. (męża wnioskodawczyni), który zmarł w dniu 1 stycznia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 157 §1 i 2, art. 158 §1 w zw. z art. 156 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. 2016, poz. 23 – dalej k.p.a.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] W uzasadnieniu decyzji, powołując się na orzecznictwo wskazano, że przesłanie decyzji określonej osobie nie jest w każdej sytuacji uznawane za skierowanie do niej decyzji w rozumieniu art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący sytuacji prawnej. Wobec tego śmierć osoby, likwidacja jednostki organizacyjnej, czy też inne powody utraty legitymacji prawnej strony lub od początku błędne przyjęcie, że dany podmiot jest stroną nie powinny stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o ile decyzja ta nie kształtuje w sposób wiążący sytuacji prawnej takiego podmiotu. Skierowanie decyzji do strony, należy interpretować jako sytuację, w której z danej decyzji wynikają dla takiej strony określone prawa bądź obowiązki materialnoprawne. W sytuacji natomiast , gdy decyzja nie reguluje praw danej strony, to jej skierowanie do osoby zmarłej stanowi niewątpliwie wadę postępowania, ale nie jest to rażące naruszenie prawa. Mając zatem na względzie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jedynie inwestorowi umożliwia wszczęcie kolejnej procedury w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, a pozostałe osoby co do zasady nie uzyskują w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy żadnych uprawnień Kolegium uznało, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, nie będącej wnioskodawcą, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się M. R. i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podtrzymała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując że decyzja została skierowana do osoby zmarłej, a nie do jej następców prawnych, którzy w następstwie wydanej decyzji muszą znosić uciążliwości powodowane hałasem. Ponadto usytuowanie spornego warsztatu ślusarskiego w bezpośrednim sąsiedztwie - w istocie w zbliźniaczeniu z budynkiem mieszkalnym - nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...], utrzymało własną decyzję mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z akt sprawy I i II instancji wynika, że M. R. czynnie uczestniczyła w każdym stadium postępowania i wcześniej nie kwestionowała faktu skierowania decyzji do osoby zmarłej - J. R.. Kolegium pokreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy ma wyłącznie informacyjny charakter i jedynie inwestora uprawnia do zainicjowania następnego etapu postępowania, jakim jest wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego skierowanie decyzji do osoby zmarłej, nie będącej wnioskodawcą, nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może stanowić podstawy eliminacji decyzji z obrotu prawnego z mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium wskazało również, że warunek kontynuacji funkcji przez omawianą inwestycję został potwierdzony w zapadłym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Po 912/14 oddalającym skargę M. R. na decyzję tut. Kolegium z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...], którą utrzymano w mocy kwestionowaną obecnie decyzję Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] M. R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2016r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem sygn. akt IV SA/Po 912/14 oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy - warsztat ślusarski, na terenie położonym w miejscowości G. przy ul. [...], w gminie J., działka nr [...]. Uwzględniając powyższe skarżąca wskazała, że w sytuacji, gdy sąd rozstrzygając skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym nie mógł dostrzec zaistnienia przesłanki (skierowania decyzji do osoby zmarłej), która winna skutkować stwierdzeniem nieważności organ - po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności (lub z urzędu) winien takie postępowanie wszcząć i rozpoznać sprawę, co do istoty. Tak więc SKO prawidłowo wszczęło postępowania w trybie nieważnościowym pomimo wydania prawomocnego orzeczenia, z uwagi na brak powagi rzeczy osądzonej w tym zakresie. Kolegium błędnie jednak uznało, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, nie będącej wnioskodawcą, jest niewątpliwie wadą postępowania, ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może stanowić podstawy eliminacji decyzji z obrotu prawnego z mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca wskazała, że Kolegium badając nie ustaliło do kogo została skierowana decyzja Burmistrza J. o warunkach zabudowy nr [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. W decyzji jest bowiem tylko informacja: "strony postępowania wg rozdzielnika". W szczególności Kolegium nie ustaliło, czy decyzja ta została skierowana do J. R. lub jego spadkobierców. Można by się ewentualnie zgodzić, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie w każdym przypadku stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Takim przypadkiem jest sytuacja, gdy w postępowaniu zostanie zapewniona ochrona interesów spadkobierców tejże strony. Tymczasem o zapewnieniu interesów następców prawnych J. R. - jego dzieci: T. R. i K. R., nie może być mowy. Usytuowanie warsztatu ślusarskiego w bezpośrednim sąsiedztwie - w istocie w zbliźniaczeniu z budynkiem mieszkalnym nie spełnia i spełniać nie może zasady "dobrego sąsiedztwa". Skarżąca wskazała, że Burmistrz J. miał wiedzę o śmierci J. R., gdyż nie skierował do niego wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy na budowę garażu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Pomimo posiadanej wiedzy Burmistrz nie zadbał o to, aby włączyć do postępowania następców prawnych - T. i K. R., co niewątpliwie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2016r., odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski na działce nr [...] położonej w G. przy ul J. . Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. Podstawą złożonego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności był zarzut, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. J. R. (męża wnioskodawczyni), który zmarł w dniu 1 stycznia 2007r. Wnioskodawczyni wniosła zatem stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Kolegium w obu wydanych przez siebie decyzjach odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji uznało, iż powyższe z uwagi na fakt, że zmarły J. R. nie był inwestorem wnioskującym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym nie uzyskał w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy żadnych uprawnień, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Kolegium dokonało więc merytorycznej oceny zaistnienia w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności. Powyższej oceny Kolegium dokonało, pomimo że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Po 912/14 oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] Organ w zaskarżonej decyzji badał tą decyzję pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Organ naruszył również art. 170 p.p.s.a, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tym miejscu należy wskazać, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Winna ona zostać sformułowana w uzasadnieniu orzeczenia, jednak może wynikać również z treści samego orzeczenia. Wyrok oddalający skargę oznacza bowiem, że Sąd nie dopatrzył się żadnych podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji organu ani decyzji ją poprzedzającej (art. 135 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 151 p.p.s.a w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Badając skargę, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy nie był jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wydając wyrok w sprawie sygn. akt IV SA/Po 912/14 Sąd badał również, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a decyzję Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. pod kątem jej zgodności z prawem. Bez względu na zarzuty skargi badał zatem, czy istniały podstawy do uchylenia decyzji Burmistrza J. wydanej w I instancji, bądź stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd winien zaskarżoną decyzję uchylić w całości lub w części. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w przypadku zajścia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach winien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a w przypadku zajścia przyczyn określonych w k.p.a. lub w innych przepisach winien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Skoro zatem wyrokiem z dnia 25 marca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] oznacza to, że nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia czy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza J. jako organu I instancji. Tym samym potwierdzono, że kontrolowane decyzje były niewadliwe również pod kątem wad kwalifikowanych, objętych art. 156 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że fakt, iż M. R. występująca w sprawie sygn. akt IV SA/Po 912/14 jako skarżąca, reprezentowana w tym postępowaniu m.in przez pełnomocnika z urzędu w ramach przyznanego jej prawa pomocy, nie podnosiła zarzutów nieważności postępowania, nie może przesądzać, iż Sąd nie brał ich pod uwagę z urzędu. Należy bowiem wskazać, że z analizy akt sprawy o sygn. IV SA/Po 912/14 prowadzonej ze skargi M. R. (będącej obok T. R. i K. R. następcą prawnym J. R. – vide postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. R. złożone do akt sądowych sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 25 marca 2015r. - k. 97 akt), Sąd mając na uwadze zgon J. R. potwierdzony złożonym również do akt sprawy aktem zgonu (k. 96 akt), zaktualizował listę uczestników, dopisując K. R. i oddalił skargę. Powyższe wskazuje na to, że Sąd wydając wyrok wiedział o śmierci J. R. przed wydaniem przez Burmistrza J. decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. i powyższą kwestię objął wydanym rozstrzygnięciem z dnia 25 marca 2015r. Treścią tego wyroku organ, skarżąca i sąd są związani. Niedopuszczalne jest więc po wyroku oddalającym skargę ponowne badanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] pod kątem przesłanek nieważnościowych z art. 156 k.p.a. W takiej sytuacji organ przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym winien, zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie merytorycznie rozważać kwestię nieważności decyzji. Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się bowiem prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, czy stronom możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 468/07, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 51 7/00, LEX nr 51288 (LEX 505294), wyrok NSA z 7 grudnia 2009r. , sygn I OPS 6/09 i wyrok WSA w Warszawie z 30.04. 2014r., II SA/Wa 2084/13, baza orzeczeń NSA). Powyższe uzasadnia uchylenie decyzji wydanych przez Kolegium w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski na działce nr [...] położonej w G. przy ul J. . W tym miejscu należy wskazać, iż wydając postanowienie o jakim mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Kolegium uwzględni wymagania z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie, z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej (w trybie odwoławczym, wznowieniowym i nieważnościowym) osoby, która w przeszłości tę decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli, wydała (vide wyroki WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., II SA/Rz 405/08, LEX nr 521935, WSA w Warszawie z 4 listopada 2011 r., IV SA/Wa 1489/11, LEX nr 1155022, wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2012 r., IV SA/Po 1222/11, LEX nr 1139603, WSA w Poznaniu z 5 marca 2014 r., IV SA/Po 1084/13, LEX nr 1444026, WSA w Krakowie z 7 października 2014 r., I SA/Kr 230/14, LEX nr 1533458). Jak wynika z akt, w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z sytuacją, że osoba, która brała udział w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...], którą utrzymano w mocy kwestionowaną obecnie decyzję Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...], brała także udział w postępowaniu nieważnościowym. Decyzję z dnia [...] czerwca 2014r. organ wydał bowiem w składzie W. G., Lucyna B. i I. C.. Natomiast decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...], Kolegium wydało w składzie A. K., W. G. i M. P.. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w składzie orzekającym w II instancji, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zasiadała osoba, która brała udział w postępowaniu zwykłym. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. oraz § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).