III SA/Kr 882/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia 24 marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] 2015 r., którą odmówiło skarżącemu A. L. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., nr [...] o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B do czasu uzyskania przez niego stanu zdrowia wymaganego do prowadzenia pojazdów silnikowych. W uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji wskazano, że orzeczeniami lekarskimi z dnia 13 grudnia 2012 r., nr [...] i nr [...] stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, B. Jednocześnie upłynął termin badań w trybie odwoławczym, o czym świadczyło pismo z Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 1 lutego 2013 r. W dalszej części uzasadnienia powołano treść § 13 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2013 r. poz. 133). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, pomimo że w sposób rażący naruszała ona prawo. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., § 13 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 627 z późn. zm.). Skarżący podniósł, że postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji uprawnień kierowcy do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności prowadzi się dwuinstancyjne postępowanie diagnostyczno - orzecznicze przed uprawnionymi lekarzami, a następnie dopiero toczy się postępowanie przed starostą w ramach którego to postępowania, starosta może cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdami. W przypadku wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego pierwszoinstancyjnego, orzeczeniem ostatecznym jest dopiero orzeczenie wydane przez lekarza podmiotu odwoławczego. Natomiast w rozpoznanej sprawie lekarz podmiotu odwoławczego nie wydał orzeczenia, a tym samym nie istniała podstawa do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Prezydent Miasta wydał zatem decyzję w oparciu o nieostateczne orzeczenie lekarskie, co naruszyło w sposób rażący art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Skarżący podkreślił również, że przepisy ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w żadnym miejscu nie stanowiły, że orzeczenie lekarskie podmiotu odwoławczego może zostać wydane wyłącznie po przeprowadzeniu badań lekarskich. Zdaniem skarżącego orzeczenie takie mogło zostać wydane również na podstawie dokumentacji lekarskiej. Natomiast termin z § 13 rozporządzenia wbrew twierdzeniom organu, nie był terminem zawitym, a jedynie miał charakterze instrukcyjny. Organ błędnie zatem przyjął, że po upływie terminu lekarz podmiotu odwoławczego nie mógł już wydać orzeczenia, a orzeczenie lekarskie, które zakwestionowano w drodze odwołania stało się ostateczne. W uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji Kolegium wskazało, że zgodnie z § 12 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., osoba badana lub podmiot kierujący na badania mógł w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego wnieść odwołanie za pośrednictwem lekarza, który wydał to orzeczenie, do podmiotu odwoławczego. Skarżący odwołał się od orzeczeń lekarskich nr [...] i nr [...], jednakże nie zgłosił się na terminy badań wyznaczone w dniach: 4 kwietnia 2013 r., 13 czerwca 2013 r. i 19 września 2013 r. Nie można było zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że lekarz podmiotu odwoławczego mógł i powinien był w takim wypadku wydać swoje orzeczenie. Przekazana wraz z odwołaniem dokumentacja nie była bowiem wystarczająca dla wydania orzeczenia w trybie odwoławczym. Kierowca w wyniku przeprowadzonego badania lekarskiego w placówce odwoławczej mógł być poddany dalszym badaniom - specjalistycznym i pomocniczym. Zatem w przypadku gdy kierowca nie odwołał się od orzeczenia lekarskiego I instancji - było ono wiążące i stanowiło podstawę do wydania decyzji stosownie do treści art. 103 ust 1 pkt 1 lit a ustawy o kierujących pojazdami. Zdaniem Kolegium, w sytuacji niestawienia się skarżącego na wyznaczone terminy badań w jednostce odwoławczej (trzy terminy w okresie ponad pięciu miesięcy) organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A,B na podstawie orzeczeń lekarskich nr [...] i nr [...] wydanych przez uprawnionych lekarzy. Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2014 r., II SA/Sz 1407/13. Kolegium zgodziło się przy tym, że termin z § 13 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. miał charakter terminu instrukcyjnego, jednakże w świetle powyższej argumentacji, nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w sprawie nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 lutego 2014 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący domagał się uchylenia decyzji organu II instancji zarzucając naruszenie: 1/ art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy swojej decyzji z dnia [...] 2015 r., pomimo, że w sprawie istniała podstawa do uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r.; 2/ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie okoliczności, że skarżący odwołał się do Instytutu Pracy i Zdrowia Środowiskowego od orzeczeń lekarskich nr [...] i orzeczenia nr [...], zaś w piśmie Instytutu z dnia 15 października 2013 r., na którym oparł się Prezydent Miasta wydając decyzję o cofnięciu uprawnień znajdowała się jedynie informacja o nieprzeprowadzeniu badań w trybie odwoławczym dotyczącym orzeczenia lekarskiego numer [...]. Brak było natomiast informacji o orzeczeniu lekarskim numer [...]; 3/ art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię - przyjęcie, że Prezydent Miasta mógł wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie nieostatecznego orzeczenia lekarskiego, które zostało zakwestionowane w postępowaniu odwoławczym; W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo wyjaśniał, że zwrócone skarżącemu prawo jazdy dotyczyło tylko jednej kategorii B i było ograniczone terminowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie była zasadna. Z akt sprawy i twierdzeń skarżącego wynika, że skarżący posiadał dwa prawa jazdy. Pierwsze – polskie prawo jazdy obejmujące uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A i B wydane bezterminowo – którego dotyczy rozpoznawana sprawa oraz francuskie prawo jazdy, zatrzymane przez Policję 14 stycznia 2015 r. tj. po cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A i B decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. Decyzja ta została wydana po ustaleniu, że skarżący skierowany na badania lekarskie w związku ze złym stanem zdrowia, wniósł odwołanie od orzeczeń nr [...] (kat. B) i nr [...] (kat. A) stwierdzających przeciwskazania do kierowania pojazdami ww. kategorii, ale pomimo wyznaczenia kilku terminów, nie stawił się na dodatkowe badania w trybie odwoławczym. Organ uznał więc na podstawie tych orzeczeń, że zaistniały okoliczności uzasadniające cofnięcie uprawnień i nakazał zwrot prawa jazdy. Z akt wynika, co potwierdził pełnomocnik skarżącego, że na podstawie ponownego badania lekarskiego (orzeczenie nr [...] z dnia 4 marca 2015 r.) skarżącemu przywrócono uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B (decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r.) oraz wydano "nowe" prawo jazdy (decyzja z dnia [...] 2015 r. Prezydenta Miasta stwierdzająca spełnienie warunków do wydania prawa jazdy z ważnością do dnia 28 sierpnia 2015 r. – k. 64 akt administracyjnych), ale wyłącznie uprawniające do kierowania pojazdami kategorii B i terminowe. Następnie Prezydent Miasta wydał [...] 2015 r. kolejną decyzję stwierdzającą spełnienie warunków do wydania prawa jazdy z ważnością do 19 lutego 2016 r. (k. 113). Z tych też powodów SKO zwróciło konsulowi Francji zatrzymane "francuskie" prawo jazdy informując o treści art. 4 ust.2 oraz 10 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami (k. 79). W aktach sprawy brak dalszych dokumentów dotyczących wydawania kolejnych decyzji w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami tj. stwierdzających spełnienie warunków do wydania prawa jazdy z kolejną datą ważności. Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., nr [...] o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B wskazał na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu jeżeli odwołujący się od orzeczenia lekarskiego nie stawi się na badania lekarza organu odwoławczego, to lekarz ten nie wydaje żadnego orzeczenia, a pierwotne orzeczenie lekarskie staje się ostateczne i stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Trzeba podkreślić, że badania lekarskie wykonywane w trybie ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. nie są postępowaniem administracyjnym, chociaż od orzeczenia lekarskiego zgodnie z §11 ust. 2 powołanego rozporządzenia przysługuje odwołanie. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych orzeczenia lekarskie o jakich mowa w § 10 ust. 1 i 4 oraz § 13 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. stanowią środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. i podlegają ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, tzn., że pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. Tym samym dokonywana kontrola legalności zaskarżonych decyzji winna zatem uwzględniać charakter orzeczenia lekarskiego jako środka dowodowego, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r., I OSK 952/12 i powołane tam orzecznictwo). Z tych też powodów od orzeczenia lekarskiego wydawanego w trybie przepisów ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 11 lipca 2008 r., III SA/Łd 188/08) Skoro orzeczenia lekarskie są jedynie dowodem w sprawie to aby lekarz organu odwoławczego mógł wydać orzeczenie niezbędne jest przebadanie odwołującego się – jeżeli więc odwołujący się nie stawi na powtórne badania, lekarz organu odwoławczego nie może wydać jakiegokolwiek orzeczenia. Zgodnie bowiem z §13 ust.1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. uprawniony lekarz podmiotu odwoławczego wydaje orzeczenie lekarskie (a więc nie jest to decyzja utrzymująca w mocy pierwotne orzeczenie lekarskie) m.in. na podstawie wyników przeprowadzonego przez siebie badania lekarskiego. Uzupełnieniem podstaw do wydania orzeczenia są: wyniki badań specjalistycznych i pomocniczych, których wykonanie lekarz ten uzna za niezbędne (§13 ust. 1 pkt 2), a także dokumentacja medyczna, o której mowa w § 12 ust. 4 tzn. ta, która stanowiła podstawę wydania pierwotnego orzeczenia lekarskiego (§13 ust. 1 pkt 3). Gdyby lekarz organu odwoławczego wydawał orzeczenia tylko na podstawie dokumentacji medycznej, jak to sugerował skarżący, bez przeprowadzenia osobiście badania to postępowanie to byłoby iluzoryczne. Niezasadne więc były zarzuty naruszenia ww. §13 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. Sąd zaznacza, że właściwie nie wiadomo dlaczego skarżący nie stawił się na kolejno wyznaczane mu terminy – ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący nie usprawiedliwił w żaden sposób swojego postępowania. Orzekający Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie wyrażony w ww. wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., II SA/Sz 1407/13, że kierowca kwestionujący orzeczenie lekarskie wystawione przez uprawnionego lekarza i domagający się powtórnego badania w trybie odwoławczym w rozumieniu art. 79 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami musi liczyć się z koniecznością poddania się badaniu w jednostce medycznej o wyższym poziomie referencyjnym. Niezasadne więc były zarzuty naruszenia art. 103 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, ponieważ Prezydent Miasta mógł wydać decyzję pozbawiającą skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie obu ww. orzeczeń nr [...] i nr [...], skoro skarżący nie stawił się na powtórne badania przed lekarzem organu odwoławczego. Niezasadne również były zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a związane z faktem, że Prezydent Miasta cofając uprawnienia do kierowania pojazdami obu kategorii oparł się na piśmie Instytutu Pracy i Zdrowia Środowiskowego, w którym wymieniono jedynie orzeczenie lekarskie nr [...]. Skarżący nie kwestionował nigdy, że nie stawił się na badania związane z odwołaniami od obu orzeczeń. Sąd podkreśla, że w doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Nie stanowi więc podstawy do stwierdzenia nieważności jakiekolwiek naruszenie przepisów proceduralnych. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Z kolei przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowywałby administrację publiczną do działania, albo też przepis prawny jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2519/14). Reasumując, skoro istotne dla sprawy fakty (niepoddanie się powtórnym badaniom co do obu ww. orzeczeń nr [...] i nr [...]) wynikają z akt postępowania i nie są kwestionowane przez skarżącego to nie miały znaczenia nieścisłości w korespondencji Prezydenta Miasta z Instytutem Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Z tych też powodów niezasadny był również zarzut naruszenia art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 127 §3 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta nie była dotknięta wadami nieważności, a więc decyzje Kolegium były prawidłowe. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zasadzie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.