I OSK 952/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1303/11 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta Ś. cofnął M.C. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. A, A1, B, B1, C, C1, D, D1, C+E, D+E, C1+E, D1+E oraz uprawnienia do kierowania tramwajem z powodu stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Organ wskazał, że w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], lekarz uprawniony do badań lekarskich osób kierujących pojazdami w WOMP stwierdził istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, B i T. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] czerwca 2011 r., wydanym na skutek odwołania skarżącego, stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, A1, B, B1, T, B+E, C, C1, D, D1, C+E, D+E, C1+E, D1+E oraz pozwolenia do kierowania tramwajem (odnośnie daty ponownego badania lekarskiego w orzeczeniu wskazano "bezterminowo"). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.C. podnosząc, że decyzja jest dla niego bardzo niekorzystna i nie daje mu szansy poddania się kolejnemu badaniu lekarskiemu. Wskazał, że badania neurologiczne przeprowadzone przez prowadzącego lekarza neurologa wskazują na dobry stan jego zdrowia i brak oznak postępowania choroby, dlatego też z czasem może nastąpić całkowite wyleczenie zdiagnozowanej u niego choroby. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi organy administracji nie posiadają kompetencji do kwestionowania zasadności orzeczeń lekarskich wydawanych przez uprawnionego lekarza. Z uwagi na stwierdzenie orzeczeniami lekarskimi u odwołującego przeciwwskazań do kierowania pojazdami zasadne jest cofnięcie skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł M.C., zarzucając organowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na orzeczeniach lekarskich z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz z dnia [...] czerwca 2011 r. mających charakter opinii biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 § 1 k.p.a., pomimo iż opinie te, oprócz konkluzji, nie zawierają jakiegokolwiek uzasadnienia zajętego stanowiska, które by w sposób wyczerpujący odnosiło się zarówno do badań przeprowadzonych przez danego lekarza, jak i do innych dowodów zebranych w sprawie, w tym do znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji lekarskiej, a także naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności występujących w orzeczeniach lekarskich w zakresie kategorii prawa jazdy, co do których stwierdzono przeciwwskazania zdrowotne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego o związaniu organu właściwego w sprawach kontroli uprawnień do kierowania pojazdami treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych. Orzeczenie takie jest bowiem wydawane przez osoby posiadające wiadomości specjalne. Procedura oceny stanu zdrowia kierowcy ma charakter szczególny, odrębny od procedury administracyjnej i jest prowadzona wyłącznie przez uprawnione osoby (lekarzy z uprawnieniami), co wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15). Sąd stwierdził, że faktycznie orzeczenie lekarskie nie zawiera uzasadnienia medycznego orzeczenia, jednakże poprzez umożliwienie stronie odwołania do jednostki medycznej II stopnia gwarantowane jest zachowanie prawa do poddania orzeczenia kontroli. Zdaniem sądu specjalistyczna wiedza medyczna wymagana do oceny stanu zdrowia jednostki w zakresie istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami oraz szczególny tryb, w jakim to się odbywa, uprawniają do wniosku, że przedmiotowe orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Korzysta on z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Wyklucza to możliwość kontrolowania treści orzeczenia lekarskiego, tak jak opinii biegłego, przez organu administracyjny prowadzący postępowanie, a w dalszej kolejności – także przez sąd administracyjny. W efekcie zarówno organy orzekające w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, jak i kontrolujący je sąd administracyjny, związane są takim ostatecznym orzeczeniem i nie mogą go pominąć czy poddawać ocenie jego treść, decydując w kwestii zasadności lub niezasadności cofnięcia uprawnień. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a., dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego jakim jest orzeczenie lekarskie. Organ może więc dopuścić każdy środek dowodowy w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W przypadku obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania autentyczności dokumentu urzędowego nie może być on uznany za dowód w sprawie. W przedmiotowej sprawie jednakże skarżący nie przedstawił dowodu, który mógłby doprowadzić do obalenia domniemania zgodności z prawdą orzeczenia lekarskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.C., domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym w związku z § 10 ust. 1 i 4 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są wiążące zarówno dla organu właściwego w sprawach kontroli uprawnień do kierowania pojazdami, jak i dla sądu administracyjnego, które w związku z powyższym nie mają podstaw do kontrolowania tych orzeczeń tak pod względem ich treści, jak i sposobu procedowania przy ich wydawaniu oraz przyjęcie, że orzeczenia te nie mają charakteru opinii biegłego w rozumieniu przepisu art. 75 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. a zatem nie muszą zawierać uzasadnienia umożliwiającego ich kontrolę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia przepisu art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię nie został przez skarżącego uzasadniony. Błędna wykładnia przepisu oznacza niewłaściwe, mylne rozumienie treści zawartej w tym przepisie normy prawnej. Treść przepisu art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest jednak wystarczająco jasna i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie popełnił uchybienia w postaci błędnej jego wykładni. Przepis ten stwierdza bowiem jednoznacznie, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Takie też rozumienie temu przepisowi nadał Sąd I instancji, a skarga kasacyjna nie wykazała żadnego błędu w jego wykładni. Skarga kasacyjna zarzuciła następnie naruszenie przepisów § 10 ust. 1 i 4 i § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15 ze zm.) oraz art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. przez uznanie, że wydane na podstawie tych przepisów orzeczenia lekarskie nie mają charakteru opinii biegłego a ich treść jest wiążąca zarówno dla organu administracyjnego w sprawach wydawania uprawnień do kierowania pojazdami jak i dla sądu administracyjnego. Również ten zarzut nie znajduje uzasadnienia – Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że orzeczenie lekarskie o jakim mowa w § 10 ust. 1 i 4 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15) nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Orzeczenie lekarskie stanowi bowiem środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Tożsame stanowisko wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 420/2005 Lex nr 194056, 11 stycznia 2007 r., I OSK 251/2006 Lex nr 291185, 26 czerwca 2007 r., I OSK 1078/06. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, tzn., że pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. Tym samym dokonywana kontrola legalności zaskarżonych decyzji winna zatem uwzględniać charakter orzeczenia lekarskiego jako środka dowodowego, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. W tej sytuacji Starosta rozpoznający sprawę związany był ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania przez skarżącego pojazdami mechanicznymi. W kompetencjach tego organu nie mogło być dokonywanie kontroli zasadności orzeczenia lekarskiego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15 ze zm.) nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 840/08, wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., sygn. I OSK 1273/04 publ. www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 251/06, publ. Lex nr 291185). Sposób przeprowadzania badań lekarskich, a także warunki i tryb odwoływania się od orzeczeń lekarskich są określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 123 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W wymienionym rozporządzeniu przewidziany został tryb postępowania, który przewiduje prawo do odwołania od orzeczenia lekarskiego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy właściwego ze względu na miejsce zamieszkania badanego a jeżeli pierwsze orzeczenie lekarskie wydał lekarz zatrudniony w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, to "podmiotami odwoławczymi" są wymienione w § 12 ośrodki medycyny pracy. Regulacja przewidziana w wymienionym rozporządzeniu, a dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie, sposób ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji tak pod względem ich treści, jak i procedowania (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., sygn. OSK 1273/04, publ. Lex nr 189224). W takiej sytuacji, skoro w sprawie zostało wydane ostateczne orzeczenie (a nawet dwa) stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i uprawnione organy lekarskie potwierdziły ich prawomocność, to starosta zobligowany był postąpić stosownie do dyspozycji określonej w art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Skarga kasacyjna nie zawiera więc uzasadnionych zarzutów. Dlatego podlega ona oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.