II OSK 1240/16

Dnia 8 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 918/15 w sprawie ze skargi I. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 918/15 oddalił skargę I. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Gminy Kórnik postanowieniem z dnia [...].10.2015r. nr [...] na podstawie art. 219 oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), odmówił I. P. (dalej skarżący), wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku gospodarczo-garażowego położonego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości T., obręb C., gm. K., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dotyczącej działek nr ewid. 488/4, 490/2 i 491/2 w Czmońcu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku Nr XXIX/363/2001 z dnia 7 lutego 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 18, poz. 237 z dnia 06.03.2001r. ze zm., dalej m.p.z.p). Powodem odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego było ustalenie, że budowa przedmiotowego budynku na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości T., obręb C., gm. K. oznaczonych w planie symbolem 2M jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bowiem lokalizacja tego budynku, w odległości 2,6 m od granicy z działką [...], jest niezgodna z ustalonymi planem (załącznik graficzny nr 1 uchwały) nieprzekraczalnymi liniami zabudowy (7,0 m od drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem D3, oraz 10,0 m od granicy z działką [...]) wyznaczającymi strefy zabudowy oraz przewidzianymi w § 9 uchwały zasadami zagospodarowania działki. Z regulacji tej wynikało, że każdą z przedmiotowych działek można zabudować budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym jednokondygnacyjnym z poddaszem użytkowym, zgodnie z rysunkiem planu (a więc tylko w obszarze wyznaczonym liniami zabudowy), z dopuszczeniem w parterach budynków garaży dla samochodów osobowych oraz usług nieuciążliwych nie kolidujących z przeznaczeniem podstawowym. Maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 25% powierzchni działki. Dodatkowo, zgodnie z zapisami planu budynek garażowy powinien być realizowany jako wbudowany lub przybudowany (w parterach budynków mieszkalnych), a nie jako wolnostojący budynek gospodarczo-garażowy. Organ stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany został poza obszarem, w granicach którego należy kształtować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podkreślono, że załączniki graficzne przedstawiają granice obszaru, obejmującego teren dla którego określono zasady zagospodarowania przestrzennego terenu i stanowią integralną część uchwały. Rysunek ten stanowi uzupełnienie uchwały i jest jej wyjaśnieniem. Mając na uwadze regulacje dotyczące wydawania zaświadczeń (art. 217, 218, 219 K.p.a.) organ zauważył, że obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek o wydanie zaświadczenia, jest porównanie treści żądania strony ze stanem rzeczy, wynikającym z wszelkich danych, znajdujących się w jego posiadaniu. Niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia o treści innej niż żądana. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł I. P. domagając się jego uchylenia i wydania mu zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionował ustalenia, że przedmiotowy budynek narusza postanowienia obowiązującego na tym terenie planu. Plan nie wprowadza skutecznie ograniczeń w zabudowie działek o nr ewid. [...], [...] i [...] w C. Stwierdził, że co prawda rysunek planu, będący załącznikiem do planu jest integralną częścią planu, jednak jego zdaniem norma prawna nie może wynikać wyłącznie z załącznika graficznego. W żadnym z postanowień wspomnianej uchwały nie ma mowy o odległościach, jakie powinny zostać zachowane dla budowy obiektów, stref zielonych. Tym samym, wspomniana uchwała nie artykułuje i nie odzwierciedla treści załącznika graficznego. Wobec powyższego należy uznać, iż odległości naniesione wyłącznie na treść graficznego załącznika, nie są wiążące, a dla ich wprowadzenia koniecznym jest podjęcie przez właściwy organ stosownej, odrębnej uchwały. Skarżący uznał budowę budynku gospodarczo-garażowego za uzupełnienie podstawowej funkcji zabudowy jaką jest zabudowa mieszkaniowo jednorodzinna, co nie jest sprzeczne z przeznaczeniem tego terenu w planie. Podkreślił, iż wymienione w § 9 ust. 3 uchwały warunki, dotyczą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem podstawowego przeznaczenia terenu. W żadnym z postanowień tejże uchwały, nie zostały wskazane wskaźniki odległości dotyczące usytuowania strefy dopuszczalnej zabudowy z orientacją lokalizacyjną budynków (zarówno mieszkalnych, jak i towarzyszących lub dopuszczalnych) w stosunku do drogi powiatowej. Burmistrz Gminy Kórnik powołał się jednakże na załącznik do m.p.z.p. z którego jakoby wynika, iż strefy te wynoszą odpowiednio: 7,0 m od drogi D3 oraz 10,0 m od drogi powiatowej 492. Tym samym organ ten stwierdził w sposób nieuprawniony i błędny, iż budynek odwołującego został zlokalizowany poza liniami zabudowy, a więc niezgodnie z ww. planem. Wskazanie w planie zagospodarowania przestrzennego, iż dla terenu przewiduje się podstawowe przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jest tożsame z nadaniem roli dominującej tego rodzaju zabudowie, ale nie ogranicza realizacji zabudowy o przeznaczeniu uzupełniającym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...].09.2015r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazano, że podstawowe znaczenie ma ustalenie warunków zabudowy, określone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dotyczącej działek nr ewid. 488/4,490/2 i 491/2 w Czmońcu, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku Nr XXIX/363/2001 z dnia 7 lutego 2001 r. (Dz. U.rz. woj. Wlkp. Nr 18 poz. 237 z dnia 6.03.2001 r., ze zm.). Zgodnie z treścią § 6 pkt 5 tekstu planu załącznik graficzny zawiera także jako obowiązujące, nieprzekraczalne linie zabudowy. W przypadku działek nr [...] i [...] nieprzekraczalna linia zabudowy, od strony drogi wynosi 20 m od krawędzi jezdni. Budynek gospodarczo-garażowy, zgodnie z projektem budowlanym został zrealizowany w odległości ok. 12 metrów od krawędzi jezdni. Zatem przesądza to o braku możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Ponadto Kolegium stwierdziło, że plan nie określał możliwości realizacji wolnostojących budynków gospodarczo-garażowych, gdyż zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 2 zabezpieczenie potrzeb garażowych miało mieć miejsce poprzez wybudowanie budynków mieszkalnych z garażami wbudowanymi w bryłę budynku mieszkalnego. Tak więc wydanie zaświadczenia zgodnego z treścią wniosku byłoby sprzeczne z zapisami powołanego planu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł I. P. żądając jego uchylenia. Podniósł zarzuty i argumenty tożsame z zarzutami i uzasadnieniem zażalenia. Dodatkowo podniesiono, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów objętych zażaleniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 918/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd I instancji na wstępie scharakteryzował postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, które regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że regulacje tam zawarte mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). Postępowanie to obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa. Sąd zauważył, że z art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej p.b.), który stwarza podstawę do uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.b. Z przepisu wynika zatem wprost wyłącznie kompetencja do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym aktualnie obowiązującym. Przez budowę w myśl art. 3 pkt 6 p.b., należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 K.p.a., ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn.. akt II SA/Wa 1379/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia. Sąd mając na uwadze podstawę prawną żądania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. tj. art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wskazał, że odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, nastąpiła w wyniku analizy właściwego m.p.z.p. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że w rozpatrywanym przypadku prowadzona przez skarżącego budowa nie jest zgodna z obowiązującym dla działek nr ewid. [...] i [...] planem miejscowym. Stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu organy administracji były uprawnione do wydania wnioskowanego zaświadczenia jedynie w razie ustalenia, że budowa ww. budynku gospodarczo-garażowego jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dotyczącej działek nr ewid. 488/4, 490/2 i 491/2 w Czmońcu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku Nr XXIX/363/2001 z dnia 7 lutego 2001 r. Sąd wskazał, że plan nie określał możliwości realizacji wolnostojących budynków gospodarczo - garażowych, gdyż zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. zabezpieczenie potrzeb garażowych miało mieć miejsce poprzez wybudowanie budynków mieszkalnych z garażami wbudowanymi w bryłę budynku mieszkalnego. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z § 9 ust.3 pkt 2 planu podstawowym przeznaczeniem terenu na którym realizowana jest przedmiotowa budowa jest funkcja mieszkaniowa. Istotne dla sprawy prawo miejscowe w ramach realizacji funkcji mieszkaniowej na tym terenie dopuściło możliwość budowy garaży. Jednakże uchwałodawca w § 9 ust. 3 pkt 3 planu wyraźnie i jednoznacznie wskazał, że dopuszcza się wprowadzenie w parterach budynków garaży dla samochodów osobowych. Tym samym a contrario Sąd stwierdził, że niedopuszczalna była na tym terenie budowa garaży nie znajdujących się wewnątrz budynków mieszkalnych, co miało miejsce w kontrolowanym przypadku. Sąd zaznaczył, że postępowanie legalizacyjne i co za tym idzie rozpatrywany wniosek o wydanie zaświadczenia, dotyczy wolnostojącego budynku gospodarczo –garażowego o znacznej powierzchni 96 m.kw. (12 m x 8 m). Budynek ten niewątpliwie nie ma być wbudowany w bryłę już istniejącego budynku mieszkalnego. Wynika to jednoznacznie już z samego wniosku skarżącego z dnia [...].01.2012 r. o wydanie zaświadczenia, a także choćby ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej. W ocenie Sądu orzekającego już tylko sam fakt, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy ma być budynkiem wolnostojącym, a nie garażem wpisanym w bryłę budynku mieszkalnego nie pozwalał na wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Realizowana budowa jest bowiem oczywiście sprzeczna z § 9 ust. 3 pkt 2 planu, co uniemożliwia wydanie zaświadczenia o zgodności legalizowanej budowy z właściwym planem miejscowym. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, że organy błędnie ustaliły, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dotyczącej działek nr ewid. 488/4, 490/2, 491/2 w Czmońcu, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 07.02.2001 r. Nr XXIX/363/2001, zawiera wskaźniki dotyczące odległości poszczególnych linii zabudowy i wynikające z tego ograniczenia budowy obiektów na tym terenie Sąd wskazał, że nie zasługuje on na aprobatę. Sąd wyjaśnił, że uwidocznione w załączniku graficznym linie zabudowy nie obowiązują tylko dlatego, że ów załącznik co do zasady stanowi integralną część omawianego planu miejscowego. Także z analizy treści planu wynika, że istnieje ścisła więź pomiędzy treścią planu, a załącznikiem graficznym. Treść planu zawiera bowiem bezpośrednie odesłania do załącznika graficznego. Przykładowo § 6 ust.1 planu stanowi, że następujące oznaczenia graficzne w rysunku planu (załącznik nr 1) są obowiązującymi ustaleniami planu: projektowane linie rozgraniczające terenów o różnym sposobie użytkowania (§ 6 ust.1 pkt 2), nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 6 ust.1 pkt 5). W § 10 ustala się szerokość dróg w liniach rozgraniczających, a w § 10 pkt 3 lit.b wprost odsyła się do załącznika graficznego stanowiąc, iż odległość zabudowy od ulic wewnątrzosiedlowych ustala się według pokazanych na rysunku planu linii nieprzekraczalnego lokalizowania budynków. W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że tekst planu stanowi o nieprzekraczalnych liniach zabudowy, a załącznik graficzny jedynie je uszczegóławia. Zdaniem Sądu słusznie wskazały organy administracji, że § 9 uchwały stanowi, iż każdą z przedmiotowych działek można zabudować budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym jednokondygnacyjnym z poddaszem użytkowym, zgodnie z rysunkiem planu (a więc tylko w obszarze wyznaczonym liniami zabudowy). Sąd wskazał, że powoływanie się przez skarżącego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wadliwe, gdyż przedmiotowy plan uchwalono przed wejściem w życie ww. aktów prawnych na podstawie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.1999.15.139, dalej u.p.z.p. z 1994 r.). W myśl art. 8 ust. 1 u.p.z.p. z 1994 r. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Uchwała w kontrolowanym przypadku jednoznacznie wskazała, że oznaczenia graficzne w rysunku planu załącznika nr 1 dotyczące nieprzekraczalnych linii zabudowy są obowiązującymi ustaleniami planu (§ 6 ust. 1 pkt 5 uchwały). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że odnośnie do zaznaczenia przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy, przepis uchwały odsyła do rysunku planu i jest to dopuszczalny zabieg legislacyjny (analogiczny pogląd wyraził WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 14.01.2016r., o sygn. II SA/Go 917/15, publ. CBOSA)). Sąd podzielił stanowisko WSA w Gdańsku, że ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga, by rozstrzygnięcie dotyczące terenu objętego planem było zawarte zarówno w planie, jak i w rysunku planu. Zgodne z prawem jest zatem zawarcie rozstrzygnięcia tylko w rysunku planu. Istotne jest natomiast, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiał wątpliwości co do przeznaczenia objętych nim terenów, by był czytelny i spójny. (wyrok z dnia 13.11.2007r., sygn. II SA/Gd 631/07, publ. LEX nr 341075). W zakresie zarzutu, że rysunek planu jest opracowaniem graficznym, które nie spełnia wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja) i w związku z tym nie może wiązać bezpośrednio organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd wskazał, że przy wykładni treści planu należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jaki i załącznik graficzny. Załącznik graficzny wymaga bowiem przełożenia na język normy prawnej, dopiero wtedy może mieć moc wiążącą. (tak choćby NSA w wyroku z dnia 03.02.2005 r., sygn. OSK 1070/04, publ. LEX nr 175328). Zdaniem Sądu, w kontrolowanym przypadku łączna analiza treści tekstu planu miejscowego oraz załącznika graficznego uprawniała organy do przyjęcia wniosków wskazanych w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień. Tym samym organy opierając się także na załączniku graficznym uprawnione były do oceny, że w rozpatrywanym przypadku przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany został poza obszarem, w granicach którego należy kształtować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy administracji słusznie przyjęły, że budowa przez skarżącego obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym nie jest zgodna z opisanym na wstępie planem miejscowym. Dlatego też prawidłowo odmówiono wydania wnioskowanego zaświadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy skarżący upatruje w naruszeniu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż organ I i II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i zastosował przepisy prawa materialnego ustalając, iż budynek został usytuowany przez skarżącego wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) oraz poprzez ustalenie, iż załącznik graficzny do uchwały nr XXIX/363/2001 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 07.02.2001 r., skutecznie wprowadza ograniczenie w zabudowie terenu - działek o nr ewid.: 488/4, 490/2 i 491/2 w Czmońcu, wskutek czego odmowa wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ww. ustaleniami była w pełni uzasadniona. Natomiast naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zdaniem skarżącego, nastąpiło poprzez: 1) błędne ustalenie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dotyczącej działek nr ewid. 488/4, 490/2, 491/2 w Czmońcu, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 07.02.2001 r. Nr XXIX/363/2001, zawiera - w sposób prawnie wiążący - wskaźniki dotyczące odległości poszczególnych linii zabudowy i wynikające z tego ograniczenia budowy obiektów na tym terenie, wskutek czego odmowa wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ww. ustaleniami była w pełni uzasadniona; 2) błędne ustalenie, iż budynek stanowi garaż, co w konsekwencji prowadziło do uznania, że budowa budynku jest niezgodna z § 9 ust.3 pkt 2 m.p.z.p.; 3) błędne ustalenie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dot. działek nr ewid. 488/4, 490/2 i 491/2 w Czmońcu (zatwierdzony uchwała rady Miejskiej w Kórniku Nr XXIX/363/2001 z 07.02.2001 r.), regulując warunki zabudowy mieszkaniowej, odnosi się też do budowy innych budynków o funkcji niemieszkalnej, lecz gospodarczej (towarzyszącej funkcji mieszkalnej), i w konsekwencji uznanie, iż zastosowanie do tych budynków gospodarczych ma § 9 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.; 4) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2015 r., jako jedną z przesłanek dokonania oceny niezgodności budowy budynku z warunkami m.p.z.p. wskazało okoliczność nową, nie podnoszoną w postanowieniu Burmistrza Gminy Kórnik z dn. [...].10.2014 r., wynikającą z przyjęcia, iż budynek pełni funkcję garażu, którego wolnostojące posadowienie, jest sprzeczne z m.p.z.p. Przejęcie przez Sąd - w ślad za postanowieniem SKO - tego poglądu prawnego, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, jaki stanowił podstawę wydania postanowienia przez Burmistrza Gminy Kórnik, nie znajduje uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżone postanowienie SKO w Poznaniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że błędne jest zakwalifikowanie budynku skarżącego jako budynku garażowego, którego lokalizacja jest niezgodna z § 9 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. Skarżący dowodzi, że przedmiotowy budynek został zakwalifikowany jako gospodarczo-garażowy przez PINB dla powiatu poznańskiego na potrzeby prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Dowodzi, że w istocie w budynku tym są zamontowane drzwi umożliwiające wjazd pojazdów osobowych, lecz w praktyce wykorzystywany nigdy nie był on (i stan ten trwa nadal) wykorzystywany jako garaż, lecz wyłącznie jako budynek gospodarczy, służący do przechowywania m.in. urządzeń, narzędzi i materiałów ogrodniczych (zamontowana brama umożliwia ogrodnikowi na swobodny wjazd/wyjazd taczką, kosiarką itp.), niezbędnych dla całorocznej pielęgnacji znacznego ogrodu, prowadzonego na kilku sąsiadujących działkach ewidencyjnych należących do skarżącego. Tym samym, kwalifikacja ww. budynku, jako garażu, jest bezpodstawna. Podkreślić należy, iż w czasie kontroli nadzoru budowlanego przeprowadzanej na nieruchomościach skarżącego, nie weryfikowano przeznaczenia budynku, ani nie dokonano jego oględzin wewnątrz. Skarżący podkreślił, że należące do niego samochody osobowe są przez niego garażowane w obszernym garażu stanowiącym część budynku mieszkalnego (wpisanym w parter tego budynku). Uwzględniając zatem rzeczywiste przeznaczenie budynku i cel jego realizacji, stwierdzić stanowczo należy, iż nie służy on przechowywaniu pojazdów mechanicznych, i w żadnym razie nie pełni on funkcji garażu. Tym samym dokonana przez Sąd kwalifikacja jest nieuprawniona, i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Zdaniem skarżącego, jest to kwestia niezwykle istotna, gdyż przywołane przez WSA w Poznaniu postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 9 ust. 3 pkt 2), jako przesądzające o niezgodności tejże budowy, dopuszcza - w parterach budynków - wbudowane lub przybudowane garaże dla samochodów osobowych. Postanowienie to jednak dotyczy wyłącznie garaży. Nie odnosi się ono do budynków o innym wykorzystaniu (charakterze), służących pomocniczo realizacji funkcji mieszkaniowych. Tym samym nie znajduje podstaw ustalenie, iż budynek został wykonany przez skarżącego wbrew § 9 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminu Kórnik w części dot. działek nr 488/4, 490/2, 491/2 w Czmońcu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 07.02.2001r. Nr XXIX/363/2001. Skarżący podniósł, że w pierwotnie prowadzonym przez PINB postępowaniu przedmiotowemu budynkowi zarzucono, niezgodność z planem polegającą na zlokalizowaniu budynku poza strefą dopuszczalnej zabudowy (decyzja PINB z [...].08.2011 r., [...]). Mając zapewne na uwadze charakter budynku i sposób jego wykorzystania, a także fakt, iż wybudowany został on na dwóch działkach, z czego tylko jedna była zabudowana budynkiem mieszkalnym, nie zarzucano przedmiotowej samowoli budowlanej naruszenia § 9 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. Skarżący przywołując treść postanowienia Burmistrza Gminy Kórnik z dnia [...] października 2014 r. odmawiającego wydania zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego z m.p.z.p. wskazał na fakt niewłaściwego usytuowania budynku w stosunku do drogi powiatowej. Dopiero Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, w postanowieniu z dnia [...].09.2015 r., utrzymującym orzeczenie Burmistrza w mocy, jako drugi, dodatkowy (uboczny) argument przemawiający za niezgodnością budowy z planem, wskazało, iż plan nie określał możliwości realizacji wolnostojących "budynków gospodarczo-garażowych", a zgodnie z jego § 9 ust. 3 pkt 2, zabezpieczenie potrzeb garażowych miało mieć miejsce poprzez wybudowanie budynków mieszkalnych z garażami wbudowanymi w bryłę budynku mieszkalnego. A zatem, w toku postępowania administracyjnego zakończonego skarżonym wyrokiem, ustalenia organów orzekających przestały odnosić się jedynie do odległości budynku od drogi powiatowej, co pierwotnie było przeszkodą dokonania legalizacji samowoli, lecz "znalazły" inną niezgodność z planem, traktując w sposób nieuzasadniony budynek jako wolnostojący garaż, którego budowa poza bryłą budynku mieszkalnego była niedopuszczalna zgodnie z częścią opisową planu, a nie jej - wadliwą, zdaniem skarżącego - częścią graficzną. Niezgodność ta jednak nie została przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia Burmistrza Gminy Kórnik z dnia [...].10.2014 r. Skarżący nie zgadza się z oceną analizy tekstu planu miejscowego oraz załącznika graficznego, dokonaną przez WSA w Poznaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku, oraz przyjęciem, iż "organy opierając się także na załączniku graficznym uprawnione były do oceny, że w rozpatrywanym przypadku przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany został poza obszarem, w granicach którego należy kształtować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.". Skarżący nie zgadza się z tym, że organy I (Burmistrz) i II instancji (SKO w Poznaniu) wydając swe postanowienia, oparły się wyłącznie na treści załącznika do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że choć nie budzi wątpliwości, iż załącznikiem tym jest rysunek planu będący jego integralną częścią, to jednak orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż norma prawna nie może wynikać wyłącznie z załącznika graficznego. Dalej wskazano, że omawiana uchwała Rady Miejskiej w Kórniku XXIX/363/2001 z dnia 7 lutego 2001 r., w części opisowej, nie stanowi o ograniczeniu zabudowy działek nią wskazanych z uwagi na odległość od drogi. Na załącznikach graficznych, których publicznie dostępne kopie (zamieszczone na stronie internetowej Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego) są całkowicie nieczytelne, widoczna jest przede wszystkim granica obszaru objętego zmianą, lecz brak widocznych jakichkolwiek wskazań co do ewentualnych stref zabudowy i odległości im towarzyszących. Z całą pewnością, dla przeciętnego obywatela, z tak przedstawionego załącznika graficznego nie wynika, by ograniczone było jego prawo do korzystania z nieruchomości, zwłaszcza, iż takowe ustalenie nie znajduje odzwierciedlenia w części opisowej zmiany planu. Zdaniem skarżącego wskazywanie, iż budynek - usytuowany w odległości od drogi bliższej niż wynikająca wyłącznie z rysunku planu - jest wykonany niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi przesłankę uniemożliwiającą dokonanie legalizacji obiektu budowlanego, należy uznać za całkowicie błędne. Ponadto wskazano, że podstawowe przeznaczenie terenu, na których znajduje się przedmiotowa budowla to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zgodnie z definicją wskazaną w § 8 ust.l pkt 5) planu, przez "przeznaczenie podstawowe" należy rozumieć "takie przeznaczenie terenu, które powinno przeważać na danym obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi". Powyższe nie wyklucza realizacji innych obiektów niż budynki jednorodzinne, o ile uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Tym samym, budowa budynku, który nie stanowi garażu, i który nie jest też jako garaż wykorzystywany, a którego podstawowym zadaniem jest zaspakajanie stałych potrzeb mieszkańców budynku mieszkalnego, nie stoi w sprzeczności z ww. przeznaczeniem terenu przewidzianym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wymienione w § 9 ust.3 m.p.z.p. warunki, dotyczą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem podstawowego przeznaczenia terenu. W żadnym z postanowień planu nie zostały wskazane wskaźniki odległości dotyczące usytuowania strefy dopuszczalnej zabudowy z orientacją lokalizacyjną budynków (zarówno mieszkalnych, jak I towarzyszących lub dopuszczalnych) w stosunku do drogi powiatowej. Skarżący odwołanie się w tym zakresie do załącznika planu uważa za nieuprawnione i błędne. Prowadzi to bowiem do stwierdzenia, iż budynek odwołującego został zlokalizowany poza liniami zabudowy, a więc niezgodnie z ww. planem. Jeśli bowiem plan nie wskazywał konkretnych odległości zabudowy, a także nie ustalał warunków wykonania budynków "pomocniczych" innych niż garaże (jednocześnie wyraźnie nie stanowiąc, iż realizacja innych niż garaże budynków, jest niedopuszczalna) nie można uznać, by skarżący zrealizował budowę budynku w sposób sprzeczny ('niezgodny’) z tym planem. Skarżący odwołując się do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że budynek gospodarczy został usytuowanie zgodnie z wymogami określonymi w tym przepisie. Wskazanie w planie zagospodarowania przestrzennego, iż dla terenu przewiduje się podstawowe przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jest tożsame z nadaniem roli dominującej tego rodzaju zabudowie, ale w żadnym wypadku nie ogranicza (nie zakazuje) realizacji zabudowy o przeznaczeniu uzupełniającym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazało, że zgodnie z treścią § 6 tekstu planu załącznik graficzny zawiera także jako obowiązujące, nieprzekraczalne linie zabudowy. W przypadku działek nr [...] i [...] nieprzekraczalna linia zabudowy, od strony drogi wynosi 20 m od krawędzi jezdni. Budynek gospodarczo garażowy, zgodnie z projektem budowlanym został zrealizowany w odległości ok. 12 metrów od krawędzi jezdni. Zatem przesądza to o braku możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Ponadto plan nie określał możliwości realizacji wolnostojących budynków gospodarczo - garażowych, gdyż zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 2 zabezpieczenie potrzeb garażowych miało mieć miejsce poprzez wybudowanie budynków mieszkalnych z garażami wbudowanymi w bryłę budynku mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a strona przeciwna w terminie 14 dni od otrzymania skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie czy organy administracyjne postąpiły prawidłowo odmawiając skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku gospodarczo-garażowego położonego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości T., obręb C., gm. K., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dotyczącej działek nr ewid. 488/4, 490/2 i 491/2 w Czmońcu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku Nr XXIX/363/2001 z dnia 7 lutego 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 18, poz. 237 z dnia 06.03.2001 r. ze zm.). Kwestie związane z wydawaniem zaświadczeń regulują przepisy działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm., zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 ww. przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie powodem wystąpienia przez skarżącego do Burmistrza Gminy Kórnik o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność budowy budynku gospodarczo-garażowego z obowiązującym na tym terenie m.p.z.p. był niewątpliwie przepis prawa tj. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tą regulacją jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (dokonana w warunkach samowoli budowlanej): 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu powyższym, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust. 3 ). W tej sytuacji właściwy Burmistrz zobligowany był dokonać analizy zapisów obowiązującego m.p.z.p. i porównania ich z istniejącym faktycznie zagospodarowaniem, zabudową terenu, którego dotyczy budowa, będąca przedmiotem prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania. W sytuacji stwierdzenia niezgodności Burmistrz zobowiązany był odmówić wydania zaświadczenia żądanej treści bowiem oczekiwane przez organ nadzoru zaświadczenie miało stwierdzać jednoznacznie zgodność budowy z m.p.z.p. W niniejszej sprawie należało przeanalizować unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dotyczącej działek nr ewid. 488/4, 490/2 i 491/2 w Czmońcu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku Nr XXIX/363/2001 z dnia 7 lutego 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 18, poz. 237 z dnia 06.03.2001 r. ze zm.) pod kątem budowy budynku gospodarczo-garażowego położonego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości T., obręb C., gm. K. Zaznaczyć należy, że wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej przedmiotem zaświadczenia o zgodności z planem miała być budowa budynku gospodarczo-garażowego położonego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości T., obręb C., gm. K., a nie budowa budynku gospodarczego. Organ wydając zaświadczenie nie ma możliwości w ramach tego postępowania dokonania własnej kwalifikacji budowy, której oceny zgodności ma dokonać w oparciu o m.p.z.p. Kwalifikacja ta zostaje narzucona wnioskiem o wydanie zaświadczenia złożonym przez zainteresowanego. Skoro w złożonym wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. z dnia [...] września 2014 r. wskazano na budowę budynku gospodarczo-garażowego, to organ na potrzeby zaświadczenia przyjął, że właśnie taką funkcję budowy należy poddać ocenie. Zauważyć należy, że wcześniej skarżący nie kwestionował takiego określenia budowanego obiektu a dopiero stwierdzenie przez Sąd I instancji prawidłowości postanowień organów o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem spowodowało istotną zmianę postrzegania funkcji przedmiotowego budynku. Skarżący podnosi także, że regulacje m.p.z.p. dotyczące wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenie gdzie położony jest budynek skarżącego, z uwagi na umieszczenie ich w załączniku do uchwały, który stanowi rysunek planu, nie są obowiązującymi normami prawa. Należy w tym zakresie podzielić w pełni pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że uwidocznione w załączniku graficznym linie zabudowy nie obowiązują tylko dlatego, że ów załącznik co do zasady stanowi integralną część omawianego planu miejscowego. Sąd słusznie zauważył, że analiza treści planu wskazuje jednoznacznie, że istnieje powiązanie normatywne pomiędzy treścią planu, a załącznikiem graficznym. W istocie treść planu zawiera bezpośrednie odesłania do załącznika graficznego. Świadczy o tym zapis § 6 ust. 1 planu według którego następujące oznaczenia graficzne w rysunku planu (załącznik nr 1) są obowiązującymi ustaleniami planu: - projektowane linie rozgraniczające terenów o różnym sposobie użytkowania (§6 ust.1 pkt 2), - nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 6 ust. 1 pkt 5). Tym samym Sąd I instancji słusznie zauważył, że tekst planu stanowi o nieprzekraczalnych liniach zabudowy, a załącznik graficzny jedynie je uszczegóławia. Skoro w § 9 planu stwierdza się, iż każdą z przedmiotowych działek można zabudować budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym jednokondygnacyjnym z poddaszem użytkowym, zgodnie z rysunkiem planu, to zabudowa ta musi uwzględniać wskazane tam linie zabudowy. Wobec tego ustalenie przez organy, że budynek gospodarczo-garażowy zgodnie z projektem budowlanym został zrealizowany w odległości ok. 12 metrów od krawędzi jezdni a przewidziane planem nieprzekraczalne linie zabudowy działek nr [...] i [...] od strony drogi wynoszą 20 m od krawędzi jezdni, to uznać należało, że usytuowanie budynku gospodarczo-garażowego jest niezgodne z obowiązującym m.p.z.p. W tych okolicznościach wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego byłoby niezgodne z prawem i stanem faktycznym, toteż należało wydać postanowienie o odmowie jego wydania. Co prawda w § 9 ust. 3 pkt 3 planu mowa jest o budynkach mieszkalnych (wolnostojące, jednokondygnacyjne z poddaszem użytkowym) jednak nie oznacza to, że wszelka inna zabudowa na tych działkach może przekraczać wyznaczone planem tj. rysunkiem planu, nieprzekraczalne linie zabudowy. Skoro rysunek określa nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 6 ust. 1 pkt 5 planu) to poza nimi nie jest możliwe lokalizowanie jakiejkolwiek zabudowy, bez względu na jej funkcje i charakter. Tym samym twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że plan nie zawiera regulacji ograniczających zabudowę uzupełniającą na działkach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową nie jest zasadne. Ograniczeniem wszelkiej zabudowy są wyznaczone rysunkiem planu nieprzekraczalne linie zabudowy. Okoliczność, że SKO w Poznaniu rozpatrując w postępowaniu odwoławczym niniejszą sprawę wskazało na dodatkową przesłankę niezgodności budowy budynku gospodarczo-garażowego z obowiązującym na tych działkach planem nie stanowi w ocenie NSA przesłanki do uchylenia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowego budynku z m.p.z.p. Wskazana regulacja § 9 ust. 3 pkt 2 stanowi, że zabezpieczenie potrzeb garażowych miało mieć miejsce poprzez wybudowanie budynków mieszkalnych z garażami wbudowanymi w bryłę budynku mieszkalnego. Jeśli zatem rozpatrywany był status prawny budynku gospodarczo-garażowego, to organy zobowiązane były wziąć pod uwagę także powyższy zapis planu. SKO w Poznaniu tym sposobem wzmocniło jedynie argumentację za odmową wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Wykazało kolejny powód uznania analizowanej budowy za niezgodną z planem. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, że przedmiotowa budowa jest zgodna z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organy miały bowiem ocenić zgodność budowy z m.p.z.p. nie zaś z odrębną od niego ustawą. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji oddalając skargę postąpił prawidłowo bowiem słusznie uznał, iż organy administracyjne przeprowadziły postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami i wydały właściwe rozstrzygnięcie. Nie było bowiem podstaw prawnych by w okolicznościach sprawy uznać, że budowa budynku gospodarczo-garażowego położonego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości T., obręb C., gm. K. była zgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego wydanie zaświadczenia o zgodności tej budowy z planem było niemożliwe i należało odmówić jego wydania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.