VII SA/Wa 2921/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2015 ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. ([...]), stwierdzającej, na wniosek A. W., nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1990 r. ([...]) zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej J. K. pozwolenia na dobudowę klatki schodowej z częścią mieszkalną na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...] -uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Organ przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i stwierdził, że badana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Dalej przytoczył art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Ponadto, stosownie do § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8. poz. 48 ze zm.) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Organ stwierdził, że J. K. załączył zgodę współwłaścicieli działki nr ew. [...] (wniosek z [...] lipca 1990 r.) na przeprowadzenie ww. inwestycji. W aktach znajduje się odpis z księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że właścicielami działki nr ew. [...] obr. [...] w [...] byli S. W., J. K. i J. C. Inwestor wykazał zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym nie naruszono rażąco wymagań z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego i § 46 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia. W myśl § 46 ust. 1 pkt 1 do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć plan zagospodarowania działki. Zgodnie zaś z § 47 ust. 1 plan zagospodarowania działki należy sporządzić na aktualnej mapie (dopuszczonym przez przepisy szkicu sytuacyjnym), w skali nie mniejszej niż 1:500. Inwestor dołączył plan realizacyjny dobudowy klatki schodowej w skali 1:500. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego, obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Stosownie do § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. W ocenie organu decyzja z [...] października 1990 r., nie narusza rażąco Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] i Gminy [...] w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] lipca 1986 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...]), obowiązującego w dacie wydania decyzji. Działka nr ew. [...] znajdowała się na terenie o symbolu [...], w jednostce bilansowej A - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności. Ponadto, obiekt nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.). W szczególności § 12 ust. 1, który stanowi, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m. jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Organ przytoczył § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia, stosownie do którego przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Następnie wskazał, że projekt zatwierdzony badaną decyzją zakładał rozbudowę w kierunku północno-wschodnim budynku mieszkalnego ok. 2 m od granicy niezabudowanej działki nr ew. [...]. Z planu realizacyjnego wynika, że rozbudowę zaplanowano ok. 0,5 m od granicy ww. działki ścianą z luksferami (plan realizacyjny - s. 7. rysunek elewacji północnej - s. 11). Organ zwrócił uwagę, że orzecznictwo dotyczące wykładni § 12 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia nie jest jednolite. NSA w Katowicach w wyroku z dnia 2 października 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2223/98 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 1995 r., sygn. akt III ARN 17/95. zaprezentowały pogląd, że wyjątek z § 12 ust. 2 zachodzi tylko wtedy gdy sąsiadująca z działką inwestora nieruchomość jest zabudowana, a istniejący na niej obiekt budowlany usytuowany jest w odległościach podanych w tym przepisie. Jednak nie jest to powszechny pogląd. W wyroku z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt SA/Rz 2241/99, NSA w Rzeszowie stwierdził, że możliwa jest lokalizacja obiektu z niezachowaniem powyższych odległości, również w sytuacji gdy na sąsiedniej działce brak jest w ogóle zabudowań. Rozbieżność orzecznictwa wskazuje, iż nie można uznać naruszenia za rażące prawa wobec oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Dalej organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa. Następnie odniósł się do zarzutu naruszenia § 79 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazując, że nie znajduje on jednoznacznego potwierdzenia w aktach. Zgodnie z tym przepisem, odprowadzanie wód opadowych z działki na teren sąsiedniej nieruchomości lub wzdłuż jej granicy w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektu przed przenikaniem wód jest zabronione. Jak wskazano wyżej, ściana północno-wschodnia dobudowywanej klatki schodowej na działce nr ew. [...] znajduje się ok. 0.5 m od granicy działki nr ew. [...]. Z kolei z rysunków elewacji (projekt budowlany - s. 12) wynika, że okap obiektu ma długość ok. 0,5 m i został skierowany w stronę granicy działki nr ew. [...]. Wobec tego, choć nie jest całkowicie wykluczone, że okap zaprojektowano z naruszeniem granicy, to takie prawdopodobieństwo nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na dobudowę. Za niezasadny organ uznał zarzut zaprojektowania inwestycji na działce skarżącej. Inwestycja została bowiem zrealizowana na podstawie planu realizacyjnego, sporządzonego na mapie z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Z mapy tej wynikało, że klatka schodowa znajdować się będzie w całości na działce inwestora. Podnoszona okoliczność, iż później doszło do zmiany granic, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej taki plan realizacyjny, skoro organ wydający pozwolenie o niej nie wiedział. W sprawie stwierdzenia nieważności organ dokonuje oceny decyzji - co do zasady - w oparciu o materiał dowodowy jakim dysponował organ. Organ dodał, że ewentualne stwierdzenie nieważności po ponad 20 latach od wydania decyzji w sytuacji, gdy współwłaściciele działki nr ew. [...] na taką formę i usytuowanie się godzili się i nie kwestionowali przez ponad 20 lat - pozostawałoby w opozycji do zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. Na poparcie tego stanowiska powołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Co prawda Trybunał Konstytucyjny nie wyjaśnił pojęcia "znacznego upływu czasu" jednakże zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 k.p.a. który nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 382/15). Skargę na powyższą decyzję złożyła A. W. i wnosząc m.in. o jej uchylenie zarzuciła rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności poprzez uznanie, że:  1. inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2. inwestor dołączył plan realizacyjny dobudowy klatki schodowej w skali 1:500 zgodnie z § 46 ust. 1 pkt 1 i 47 ust. 1 cyt. rozporządzenia 3. obiekt nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, bo § 12 ust. 2 przy istniejącej zabudowie działki sąsiedniej dopuszczał zmniejszenie odległości wskazanych w ust. 1. 4. właściciele działki ponad 20 lat godzili się na takie usytuowanie a nadto poprzez pominięcie, że decyzja z dnia [...] października 1990 r. została wydana przez Zastępcę Burmistrza Gminy [...], który nie był umocowany do wydawania decyzji w imieniu Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Zdaniem skarżącej organ niezasadnie przyjął, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z KW nr [...] wynikało, że działka nr [...] należała do S. W., J. K. i J. C. W aktach znajduje się wniosek z [...] lipca 1990 r. o zezwolenie na wykonanie klatki schodowej w ww. budynku, w którym S. C. W., J. C. K. i trzecia nieznana osoba wyraziły zgodę. Nie były to osoby tożsame z właścicielami ujawnionymi w księdze wieczystej oraz zgoda dotyczyła budowy klatki schodowej a decyzja obejmowała również część mieszkalną. Doszło więc do rażącego naruszenia 29 ust. 5 Prawa budowlanego i § 46 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia. Ad 2. Dokument złożony przez inwestora nie spełniał wymogów § 46 ust. 1 pkt 1 cyt. bowiem nie był sporządzony na aktualnej mapie. Jak wynika z treści tego dokumentu "PLAN REALIZACYJNY WYKONANO NA PODSTAWIE MAPKI SYT.-WYS. GEODEZ.-KARTOGRAF. Żadne przepisy nie dopuszczały, aby w [...], gdzie istniały zarówno mapa ewidencyjna gruntów w skali 1:1000 i mapa zasadnicza w skali 1:500, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego, stosować szkice sytuacyjne. Były one dopuszczalne tylko w przypadku braku ww. map. Na dokumencie nie została też naniesiona granica między działkami [...] a [...], ani elementy niezbędne do ustalenia granic działki [...] od strony północno-wschodniej. Powyższe wskazuje na rażące naruszenie ww. przepisów. Ad 3. § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. stanowił, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Dla zaprojektowania budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z ust. 1 znaczenie miało więc, czy sąsiednia działka była zabudowana. Działka skarżącej nr [...] nie była zabudowana i taka pozostaje do dziś. Niedopuszczalne było więc zaprojektowanie budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z ust. 1. Tymczasem obiekt zaprojektowano w odległości mniejszej niż wynikająca z ust. 1, bo na samej granicy, w której zaprojektowano otwory okienne, Na poparcie tego stanowiska skarżąca powołał obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego (wyroki: WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1897/97 LEX 61676; SN z dnia 6 lipca 1995 r. sygn. akt III ARN 17/95 OSNP 1996/3/37; NSA z dnia 19 grudnia 1991 r. IV SA 1129/91 ONSA 1993/1/11. Zdaniem skarżącej nieprawidłowe jest zatem sytuowanie budynków bliżej niż 4 metry od granicy działki, jeżeli rozmiary działki inwestora pozwalają zlokalizować go bezkolizyjnie, w takim przypadku pojęcie uzasadnionego interesu osób trzecich z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawo budowlane z 1974 r. obejmuje również szkodę w rozumieniu cywilistycznym, jaką ponosi właściciel sąsiedniej nieruchomości. Wskutek udzielenia pozwolenia na budowę budynku w nieodpowiedniej odległości od granicy działki ew. nr [...] doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Podając, że właściciele działki przez ponad 20 lat godzili się na taką formę i usytuowanie inwestycji organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa, skarżąca podniosła, że gdyby to uczynił, to przedstawiłaby dowody, że gdy tylko dowiedziała się o inwestycji to stanowczo się jej sprzeciwiała, bo narusza ona przepisy prawa oraz słuszne interesy skarżącej. Nadto, nie została dopuszczona do udziału w tym postępowaniu. Złożyła wniosek o wznowienie i postanowieniem z dnia [...] stycznia 1991 r. postępowanie wznowiono, ale nie została wydana decyzja po wznowieniu postępowania. Ponadto pominięto, iż decyzja z dnia [...] października 1990 r. została wydana przez Zastępcę Burmistrza Gminy [...], który nie był umocowany do wydawania decyzji w imieniu Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Na mocy porozumienia zawartego z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] do wydawania decyzji w sprawach budowlanych upoważniony był tylko i wyłącznie Burmistrz Gminy [...] a nie jego zastępca. Dalej skarżąca przedstawiła obszernie stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa dotyczące rażącego naruszenia prawa i wskazała, że na tym tle decyzja z dnia [...] października 1990 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Słuszna była zatem decyzja organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1271). W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie ponownie przypomnieć należy, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy rozumieć jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji zachodzi zatem wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a więc pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi więc o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zaznaczyć trzeba, że o istnieniu rażącego naruszenia prawa decydują trzy kumulatywnie występujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Istotnym w rozpatrywanym przypadku jest to, że przepisy techniczno-budowlane mają charakter bezwzględnie obowiązujący i odstępstwa od nich są niedopuszczalne. Organ odwoławczy przyjął, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie, nie narusza rażąco § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Stanowisko to ocenić należy jako chybione, bowiem treść omawianego przepisu jest jasna w swej treści, a zatem nie wymaga wykładni. W przytoczonym przepisie wskazano jednoznacznie, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Skoro ówczesny ustawodawca wskazał wprost, że chodzi o istniejącą zabudowę, to nie ma wątpliwości – jak słusznie wywodziła skarżąca – że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do działek na których istnieje już zabudowa. Nie było sporne w niniejszej sprawie, że działka skarżącej nr ew. [...] była i nadal pozostaje niezabudowana, jak i to, że badaną decyzją Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] udzielił pozwolenia na dobudowę klatki schodowej z częścią mieszkalną na sąsiedniej działce nr ew. [...] w odległości ok. 0.5 m od granicy działki nr ew. [...]. Uszło ponadto uwadze organu odwoławczego, co również zasadnie podniesiono w skardze, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane projektowana zabudowa musiała uwzględniać uzasadniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, a więc konieczność takiego usytuowania obiektów budowlanych, aby nie pozbawić właścicieli działek sąsiednich możliwości prawidłowej i optymalnej zabudowy ich nieruchomości. W świetle przytoczonych na wstępie kryteriów, kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana nie tylko z rażącym naruszeniem § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., ale również art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wziąć pod uwagę powyższe wskazania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.