I OSK 667/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 996/16 w sprawie ze skargi Rektora Uniwersytetu [..] na rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [..] marca 2016 r., znak: [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków nauczyciela akademickiego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 996/16 oddalił skargę Rektora Uniwersytetu [..] w [..] na rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [..] marca 2016 r., nr [..] w przedmiocie decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków nauczyciela akademickiego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prorektor ds. Studenckich i Polityki Kadrowej Uniwersytetu [..] w [..] decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. (bez numeru), działając na podstawie art. 147 ust. 1 oraz art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym zawiesił dr. hab. [..] w pełnieniu obowiązków nauczyciela akademickiego w zakresie pełnienia obowiązków Kierownika Katedry i Zakładu [..] na Wydziale [..] Uniwersytetu [..] w [..] na okres sześciu miesięcy, mając na względzie wszczęte wobec dr hab. [..] zarządzeniem Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej Uniwersytetu dla Nauczycieli Akademickich z dnia [..] czerwca 2015 r., nr [..] postępowanie dyscyplinarne w związku z zarzutem naruszenia art. 139 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zarzuty postawione na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego są bezpośrednio związane z wykonywaniem obowiązków kierownika katedry i zakładu. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [..] marca 2016 r. nr [..] stwierdził – na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym - nieważność powołanej wyżej decyzji Prorektora ds. Studenckich i Polityki Kadrowej Uniwersytetu [..] w [..] z dnia [..] listopada 2015 r. Organ podał, że zgodnie z brzmieniem art. 147 ust 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym organem właściwym w sprawie zawieszenia nauczyciela akademickiego w pełnieniu obowiązków nauczyciela akademickiego jest rektor uczelni. Tymczasem decyzja została wydana przez Prorektora ds. Studenckich i Polityki Kadrowej, zatem przez osobę nieuprawnioną do jej wydania, a jako taka jest wadliwa pod względem formalnym i należało ją unieważnić. Dodatkowo wskazano na brak pouczenia w powyższej decyzji. Ponadto [..] zatrudniona była na stanowisku adiunkta z pensum dydaktycznym w roku akademickim 2014/2015 w wymiarze 211 godzin, a więc jej stanowisko mieści się w grupie stanowisk pracowników naukowo-dydaktycznych. Zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, do obowiązków pracowników naukowo-dydaktycznych należy: - kształcenie i wychowywanie studentów, w tym nadzorowanie opracowywania przez studentów prac zaliczeniowych, semestralnych, dyplomowych, pod względem merytorycznym i metodycznym, - prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych, rozwijanie twórczości naukowej, - uczestniczenie w pracach organizacyjnych uczelni. Wymienione zadania nauczyciel zatrudniony na stanowisku pracownika naukowo-dydaktycznego jest zobowiązany wykonywać łącznie. Z treści art. 147 ust. 1 ustawy wynika, że zawieszenie następuje w obowiązkach nauczyciela akademickiego. Zatem winno się ono odnosić do wszystkich obowiązków wskazanych w art. 111 ust. 1 ustawy oraz stosownie do określonych w umowie o pracę. Natomiast przepis nie przewiduje dokonania wyboru zakresu obowiązków, w pełnieniu których rektor może zawiesić nauczyciela akademickiego, zatem decyzja nie może ograniczać zawieszenia wyłącznie do zakresu wykonywania obowiązków Kierownika Katedry i Zakładu [..] na Wydziale [..] Uniwersytetu [..] w [..], tj. części obowiązków organizacyjnych nauczyciela akademickiego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rektor Uniwersytetu [..] w [..] wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając: 1) naruszenie przepisów ustrojowych poprzez uznanie, że w sytuacji gdy Prorektor ds. Studenckich i Polityki Kadrowej Uniwersytetu działa w zastępstwie Rektora Uniwersytetu w czasie jego nieobecności w pracy, to nie pełni roli l piastuna organu monokratycznego i nie jest uprawniony do skutecznego wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia nauczyciela akademickiego; 2) naruszenie przepisu art. 147 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez uznanie, że nie jest możliwe zawieszenie nauczyciela akademickiego tylko w części pełnionych obowiązków. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że dr hab. [..] pełniła obowiązki nauczyciela akademickiego i jednocześnie pełniła obowiązki Kierownika Katedry i Zakładu [..] na Wydziale [..] Uniwersytetu [..] w [..] i chociaż przepis art. 147 ust. 1 ustawy nie określa katalogu rozstrzygnięć, to nie oznacza to, że rektor może "zmniejszyć" zakres zawieszenia. Katalog zawieszenia zawarty w powyższym przepisie jest jednoznacznie zakreślony co do granic zawieszenia - w pełnieniu obowiązków nauczyciela akademickiego (katalog zamknięty), tym samym zawieszenie dr hab. [..] w pełnieniu obowiązków nauczyciela akademickiego w zakresie pełnienia obowiązków Kierownika Katedry i Zakładu [..] na Wydziale [..] Uniwersytetu [..] w [..], nie odpowiada dyspozycji wskazanego przepisu art. 147 ust. 1 ustawy, bowiem stosując tę sankcję rektor mógł zawiesić nauczyciela w pełnieniu obowiązków nauczyciela akademickiego, a nie jedynie w funkcji Kierownika Katedry i Zakładu. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, że decyzja została wydana przez osobę nieupoważnioną. Z nadesłanego do Sądu pisma Rektora wynikało bowiem, że pełnomocnictwem z dnia 23 kwietnia 2014 r. umocował on Prorektora ds. Studenckich i Polityki Kadrowej do reprezentowania Uniwersytetu do dnia 31 sierpnia 2016 r. podczas swojej nieobecności w pracy wobec osób fizycznych, osób prawnych, przedsiębiorców, sądów, organów egzekucyjnych i organów ścigania, a więc chociaż na decyzji nie ma tej adnotacji, to naruszenie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor Uniwersytetu [..] w [..] zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej naruszenie prawa przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie przepisu art. 147 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym nie jest możliwe zawieszenie nauczyciela akademickiego tylko w części pełnionych obowiązków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie zawsze celowe jest zawieszenie nauczyciela akademickiego we wszystkich jego obowiązkach. Z przepisu art. 111 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym wynika, że nauczyciele mają trzy grupy obowiązków (kształcenie, nauka, organizacja), nadto przepis art. 112 ust. 1 tej ustawy przewiduje także uczestnictwo w sprawowaniu opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sfery te są rozłączne i wobec tego zgodnie z argumentacją a maiori ad minus jest możliwe zawieszenie także w części obowiązków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, zgadzając się ze stanowiskiem Sądu, że wszystkie zadania wymienione w art. 111 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym nauczyciel zatrudniony na stanowisku pracownika naukowo-dydaktycznego jest zobowiązany wykonywać łącznie i stosownie do określonych w umowie o pracę. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 147 wprost wskazuje obowiązki w liczbie mnogiej, zaś sposób rozumienia przyjęty przez Rektora czyniłby niewykonalnym przepis art. 147 ust. 2 zawieszający w obowiązkach z mocy prawa. Co więcej, przyczyny zawieszenia nie korespondują z częściowym odsunięciem od obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy", a według 182 § 3 p.p.s.a. "Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów". Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skargę kasacyjną oparto o zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1842). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie formułując zarzut naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakichkolwiek przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenia miałby dopuścić się Sąd przy rozpoznaniu sprawy. Tymczasem przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu. Powołanie przepisów prawa materialnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki właściwego wskazania podstawy kasacyjnej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 wskazujące na możliwość rekonstruowania przez NSA w określonym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej na podstawie jej uzasadnienia. W niniejszej sprawie w ramach tak dokonanej rekonstrukcji należało dojść do przekonania, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzącą do nieuprawnionego oddalenia skargi w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wskazanego w skardze przepisu prowadziłaby do uwzględnienia skargi. Zarzutu tego nie można uznać za usprawiedliwiony. Podstawą działania organu I instancji był przepis art. 147 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym "Rektor może zawiesić w pełnieniu obowiązków nauczyciela akademickiego, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne, a także w toku postępowania wyjaśniającego, jeżeli ze względu na wagę i wiarygodność przedstawionych zarzutów, celowe jest odsunięcie go od wykonywania obowiązków". Zauważyć należy, że norma zawarta w tym przepisie umożliwia Rektorowi zastosowanie w zaistniałych określonych warunkach sankcji w postaci zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela akademickiego w ramach kompetencji władczych wobec podległego mu pracownika, w zakresie luzu decyzyjnego – o ile uzna on, że odsunięcie od obowiązków jest celowe. Norma ta nie obliguje do podjęcia takiej decyzji, pozostawiając to rozwadze organu. Jeżeli zatem Rektor uzna, że waga i wiarygodność przedstawionych zarzutów przemawia za celowością odsunięcia nauczyciela akademickiego od wykonywania obowiązków, może skorzystać z kompetencji do zastosowania tej normy. W żaden natomiast sposób przepis zawierający powyższą normę nie wskazuje na możliwość modyfikacji jego zastosowania w formie częściowego odsunięcia od obowiązków i w wyniku dowolnego wyznaczenia przez Rektora zakresu zadań podlegających ograniczeniu. Przywołana norma prawna daje więc Rektorowi możliwość zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków, z której Rektor nie musi skorzystać. W sytuacji, gdy jednak zaistnieją podstawy do skorzystania z tej regulacji, dopuszczalne jest zawieszenie "w pełnieniu obowiązków nauczyciela akademickiego", a nie zawieszenie w pełnieniu niektórych tylko obowiązków nauczyciela akademickiego. Należy zwrócić uwagę, że zadania pracowników naukowo-dydaktycznych określa przepis art. 111 ust. 1 ustawy, wskazując, że są obowiązani oni: 1) kształcić i wychowywać studentów, w tym nadzorować opracowywanie przez studentów prac zaliczeniowych, semestralnych, dyplomowych, pod względem merytorycznym i metodycznym; 2) prowadzić badania naukowe i prace rozwojowe, rozwijać twórczość naukową albo artystyczną; 3) uczestniczyć w pracach organizacyjnych uczelni. Obowiązki te wskazane są łącznie i brak podstaw do przyjęcia, że mogą one być traktowane rozdzielnie i gradacyjnie w przypadku stosowania przez Rektora normy z art. 147 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Sankcyjny charakter normy wynikającej z art. 147 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym nie daje podstaw do przyjęcia, że uzasadnia ona dopuszczalność faktycznego zmniejszania zakresu obowiązków nauczyciela akademickiego wynikających z art. 111 ust. 1 ustawy. Przepisu art. 147 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym nawiązującego w swojej treści bezpośrednio do sytuacji, w której przeciwko nauczycielowi akademickiemu wszczęto postępowanie m.in. dyscyplinarne, nie można rozpatrywać także w oderwaniu od przepisu art. 139 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym "Nauczyciel akademicki podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie uchybiające obowiązkom nauczyciela akademickiego lub godności zawodu nauczyciela akademickiego". Przyjęcie dopuszczalności określania przez Rektora – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – zakresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków, prowadziłoby bowiem w istocie do nieznajdującego podstaw prawnych poddawania ocenie zasadności zarzutów stawianych we wszczętym postępowaniu dyscyplinarnym. Brak także podstaw do różnicowania zamieszczonych w ramach tego samego przepisu art. 147 (ust. 1 i 2) Prawa o szkolnictwie wyższym zakresów obowiązków podlegających zawieszeniu. Zarówno ust. 1, jak i ust. 2 tego przepisu posługują się określeniem "zawieszenia w pełnieniu obowiązków", z tym, że zgodnie z art. 147 ust. 2 cyt. ustawy "Nauczyciel akademicki zostaje z mocy prawa zawieszony w pełnieniu obowiązków z dniem jego tymczasowego aresztowania", a wg art. 147 ust. 1 zawieszenia dokonuje Rektor, w przypadku wszczęcia przeciwko nauczycielowi akademickiemu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a także w toku postępowania wyjaśniającego, jeżeli ze względu na wagę i wiarygodność przedstawionych zarzutów celowe jest odsunięcie go od wykonywania obowiązków. Wykładnia proponowana przez stronę skarżącą kasacyjnie prowadziłaby do wniosku, zgodnie z którym fakt tymczasowego aresztowania nauczyciela akademickiego nie musiałby oznaczać zawieszenia nauczyciela we wszystkich jego obowiązkach, co byłoby wykładnią prowadzącą do absurdu, a także do niewykonalności normy wynikającej z art. 147 ust. 2 ustawy, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Przyjąć zatem należy, że obowiązki wskazane w art. 147 ust. 1 ustawy oznaczają pełen ich zakres wynikający z art. 111 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, a kompetencja do zawieszenia nauczyciela akademickiego w ich pełnieniu nie stanowi upoważnienia do określania przez Rektora zakresu tego zawieszenia. Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.