II OSK 981/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1995/16 w sprawie ze skargi A. Z. i J. Z. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1995/16, na skutek skargi A. Z. i J. Z., uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] marca 2016 r., i następnie utrzymującym go w mocy postanowieniem z [...] maja 2016 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, którą Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2015 r. uchylił w części i w tym zakresie odmówił wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy. Minister uznał, że wobec faktu, iż skarżący oprócz wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody [...], wnieśli również o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, zasadna była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na pierwszeństwo postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano także, że wprawdzie decyzją z [...] marca 2016 r. Minister, po rozpatrzeniu wniosku skarżących, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], jednakże wobec złożenia przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja ta nie jest ostateczna, co również przemawia za odmową wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę skarżących, z innych przyczyn niż w niej wskazano. W ocenie Sądu, okoliczność wszczęcia przez organ z wniosku skarżących postępowania nieważnościowego, które jak słusznie wskazał organ, z uwagi na skutki jakie wywołuje (ewentualna eliminacja decyzji z mocą ex tunc) ma pierwszeństwo nad innymi trybami nadzwyczajnymi, nie uzasadnia jednak odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Przy zbiegu różnych trybów nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym w pierwszej kolejności powinno być zakończone postępowanie o stwierdzenie nieważności, następnie postępowanie wznowieniowe, na końcu postępowanie o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje bowiem tę decyzję z obrotu prawnego, w związku z czym bezprzedmiotowe staną się postępowania w innych trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy toczy się postępowanie nieważnościowe, właściwy organ nie może wszcząć postępowania wznowieniowego, czy też w przedmiocie zmiany lub uchylenia tej samej decyzji. Postępowania te toczą się bowiem od siebie niezależnie, gdyż oparte są na ocenie innych przesłanek. Ich wzajemne oddziaływanie następuje dopiero w sytuacji wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w jednym z trybów postępowania. Przy czym pierwszeństwo ma postępowanie nieważnościowe, następnie wznowieniowe, a w dalszej kolejności w zakresie zmiany lub uchylenia decyzji. W tej sprawie oznacza to, że organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z tej przyczyny, że toczy się postępowanie nieważnościowe w odniesieniu do tej decyzji. Okoliczność ta bowiem "nie stanowi , o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a.". W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie stoi na przeszkodzie możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., podczas gdy równoległe prowadzenie postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz w sprawie zmiany decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne, co skutkowało bezzasadnym uznaniem, że organ naruszył w tym zakresie przepisy postępowania i uchyleniem zaskarżonego postanowienia, - art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów wzajemnie sprzecznych oraz sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, co oznacza, że nie spełnia ono wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie poddaje się tym samym kontroli instancyjnej, - art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji, które w przypadku wyroku uchylającego było obligatoryjne, a co uniemożliwia organowi procedowanie w przedmiotowej sprawie, w tym realizowanie wytycznych wyrażonych w wyroku Sądu pierwszej instancji, których ten wyrok w istocie nie zawiera. We wnioskach skargi kasacyjnej Minister zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi lub ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej skarżącego) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie jest przede wszystkim zasadna podstawa kasacyjna przytoczona jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ administracji formułując ten zarzut naruszenia przepisów postępowania opiera się na błędnym założeniu, że prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji czyni niedopuszczalnym wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Po pierwsze należy podkreślić to, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym tak od postępowania wznowieniowego, jak i w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, chociaż wszystkie te postępowania są zaliczane do tzw. trybów nadzwyczajnych. Nie są to jednak postępowania konkurencyjne względem siebie, czy też wzajemnie się wykluczające, o czym mogą świadczyć przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki wznowienia postępowania wynikające z art. 145 § 1 k.p.a. oraz warunki dopuszczające możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, o których mowa w art. 155 k.p.a. Dopuszczalny jest wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., w stosunku do której zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe (art. 156 § 1 k.p.a.) lub w sprawie której nastąpiło wznowienie postępowania. Nie można również wykluczyć odwrotnej sytuacji, kiedy to najpierw zostanie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie zostanie wszczęte i prowadzone postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do tej samej decyzji ostatecznej. W takim przypadku należy jednak zawiesić to drugie postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nieważnościowego, które rodzi dalej idące następstwa prawne, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, eliminacja z obrotu prawnego tego aktu następuje ze skutkiem ex tunc. O bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. można by mówić w sytuacji, gdyby wcześniej została stwierdzona ostatecznie (prawomocnie) nieważność decyzji, której dotyczy postępowanie. Ta jednak sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Na etapie orzekania przez Sąd pierwszej instancji wiadomym było, że Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. (Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. stała się prawomocna na skutek wyroku Sądu pierwszej instancji z 7 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2580/16, którym oddalono skargę skarżących). Jakkolwiek okoliczność wydania decyzji z [...] września 2016 r. nie mogła przesądzić o uwzględnieniu skargi, gdyż zaistniała po wydaniu zaskarżonego postanowienia, jednakże potwierdza prawidłowość wydanego w sprawie wyroku. Nie ma bowiem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z tej przyczyny, że równolegle prowadzone było postępowanie nieważnościowe co do tej samej decyzji. W tych okolicznościach sprawy NSA uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji, z którego w sposób jednoznaczny wynika, iż nie było podstaw do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania z uwagi na równolegle toczące się postępowanie nieważnościowe, odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wyrok nie został sporządzony w sposób lakoniczny, ani nie jest wewnętrznie sprzeczny. Jeżeli zaś chodzi o podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w zaskarżonym orzeczeniu wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji to jakkolwiek stwierdzić należy, że rzeczywiście takich wskazań nie poczynił wprost Sąd pierwszej instancji, to jednakże na gruncie tej sprawy oczywiste jest, że Minister ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zmianę lub uchylenie – w trybie art. 155 k.p.a. – decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. Z tych względów NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.