II SAB/Rz 106/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Gruntowej Serwitutowej wsi [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie ujawnienia w ewidencji wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania sprawy ujawnienia w ewidencji wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Gruntowej Serwitutowej wsi kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 106/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Spółki Wspólnoty Gruntowo – Serwitutowej wsi [...] (dalej zwanej także Wspólnotą lub Spółką) jest bezczynność Starosty [...] w sprawie ujawnienia w ewidencji wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podaniem z dnia 18 listopada 2015 r. Wspólnota zwróciła się do Starosty [...] o ujawienie w ewidencji gruntów wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1964 r. nr [...] (aktualizacja wykazu z dnia 16 grudnia 1974 r.). Pismem z dnia 25 listopada 2015 r. Starosta wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez przedłożenie oryginału decyzji z dnia [...] sierpnia 1964 r. i oryginału wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz aktualnych adresów udziałowców. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia 2 grudnia 2015 r. wskazał, że oryginały żądanych dokumentów znajdują w aktach Gminy [...] i mogą zostać udostępnione Staroście na jego wniosek. W następstwie powyższego pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. Starosta wystąpił do Wójta Gminy [...] o udostępnienie mu dokumentów objętych wezwaniem, które wraz z inną dokumentacją zostały mu przesłane przy piśmie z dnia 16 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. Starosta [...] poinformował Wspólnotę, że dokonanie zmian polegających na wpisaniu do ewidencji osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie może nastąpić dopiero po uregulowaniu własności i wpisaniu Wspólnoty w ewidencji jako właściciela gruntów. W chwili obecnej w rejestrze Wspólnota bowiem widnieje jedynie jako władający, przy czym wpisu tego dokonano w trakcie odnowy ewidencji gruntów w 1967 r. na podstawie zeznań ówczesnego sołtysa Wsi [...] bez powołania się na tytuł prawny tego władania. Organ wyjaśnił ponadto, że na podstawie przesłanych przez Gminę [...] dokumentów, t.j. na podstawie decyzji wskazanej we wniosku oraz na podstawie decyzji "Urzędu Miasta i Powiatu" w [...] z dnia [...] września 1974 r. nr [...] nie jest możliwe wprowadzenie z urzędu danych nimi objętych z powodu braku dokumentacji geodezyjnej (brak wykazu synchronizacyjnego z parcel gruntowych na działki ewidencyjnej oraz braku operatu podziałowego). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej "WINGiK" stwierdził niedopuszczalność odwołania Zarządu Wspólnoty od pisma Starosty [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r., a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] organ ten uznał za nieuzasadnione zażalenie Wspólnoty na bezczynność Starosty Stalowowolskiego w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie. W skardze na bezczynność Starosty Stalowowolskiego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Wspólnota reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zażądała zobowiązania organu do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie, ewentualnie do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżącej organ dopuścił się bezczynności polegającej na zaniechaniu dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na ujawnieniu w ewidencji gruntów wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie, ewentualnie na zaniechaniu wydania merytorycznej decyzji odmownej będącej konsekwencją rozpatrzenia wniosku skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że odmowa ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej nie może przybrać formy pisma wyjaśniającego. W ocenie skarżącej organ pozostaje od wielu lat w zwłoce w zakresie ujawnienia w ewidencji gruntów z urzędu wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie, równocześnie pozostając w przewlekłej bezczynności w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej wszczętej na wniosek Wspólnoty z dnia 18 listopada 2015 r. Powyższe zaniechania organu świadczą o naruszeniu art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."), określającego maksymalny termin załatwiania sprawy administracyjnej, a także art. 8 k.p.a. zawierającego zasadę zaufania do organów administracji oraz art. 12 § 1 k.p.a. zawierającego zasady szybkości postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie odrzucenia skargi organ zakwestionował zdolność do czynności prawnych Wspólnoty oraz umocowanie zarządu Wspólnoty do jej reprezentowania w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił, że jedyną formą zarządzania wspólnotą gruntową jest powołanie spółki prawa administracyjnego reprezentowanej przez zarząd, która nabywa osobowość prawną z chwilą zatwierdzenia jej statutu przez uprawniony organ. Powołanie zarządu Wspólnoty w wyniku wadliwej procedury (tj. na zebraniu sprawozdawczo – wyborczym) zamiast "zarządu spółki" wybieranego przez zebranie ogólne członków spółki w drodze uchwały oraz wadliwość przedłożonego statutu wspólnoty (zamiast "statutu spółki") zawierającego błędy merytoryczne w zakresie powierzchni gruntów wspólnoty i nazwy wspólnoty oraz nie spełniającego wymogów określonych w Zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Przemysłu z dnia 29 kwietnia 1964 r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej przesądzają, w ocenie organu, o braku umocowania osób wchodzących w skład zarządu do reprezentowania Spółki, o ile można uznać, że taka spółka istnieje. Motywując wniosek o oddalenie skargi organ podzielił stanowisko skarżącej o obowiązku organu do działania z urzędu w zakresie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, o czym stanowi art. 24 ust 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 703; zwana dalej u.z.w.g.). Wobec uchybienia przez Wójta Gminy [....] obowiązkowi przekazania Staroście odpisu decyzji ostatecznej mogącej stanowić podstawę do takiej aktualizacji, Starosta nie dysponował jednak wiedzą o jej wydaniu, a uzyskał ją dopiero po zwróceniu się do ww. organu pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. Z uwagi na powyższe zarzut bezczynności w zakresie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków wykazu osób uprawnionych do wspólnoty jest bezzasadny. Niezależnie od tego organ dostrzegł niekonsekwencję w formułowaniu przez skarżącą zarzutów wskazując, że skoro w jej ocenie wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków następuje z urzędu to w sprzeczności z tą tezą pozostaje zarzut bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 18 listopada 2016 r., tym bardziej że organ nie wszczynał z urzędu ani na wniosek żadnego postępowania administracyjnego w tej sprawie. Skoro nie jest możliwe ujawnienie w ewidencji ostatecznych decyzji administracyjnych przesłanych przez inne organy na wniosek stron w trybie przeprowadzenia postępowania administracyjnego tym samym nie stosuje się norm wynikających z art. 35 i 36 k.p.a. odnośnie terminów załatwiania spraw w tym trybie. Końcowo organ podtrzymał swoje stanowisko uprzednio wyrażone z piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. wskazując, że dokonanie zmian będzie możliwe po uregulowaniu własności gruntów Wspólnoty. Na przeszkodzie ujawnieniu danych w trybie art. 18 ust. 2 u.z.w.g. stoi wadliwość statutu zawierającego inną powierzchnię gruntów wspólnoty (91. 81 ha) od określonej w decyzji (32. 84 ha) oraz toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona albowiem okazała się zasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1660 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. WSA nie uwzględnił wniosku Starosty o odrzucenie skargi, bowiem nie uznał zarzucanych Stronie skarżącej braków w zakresie zdolności sądowej i procesowej. Jest prawdą, że w treści złożonej do Sądu skargi pełnomocnik strony nie posłużył się słowem Spółka, a konsekwentnie używa terminu Wspólnota Gruntowo Serwitutowa wsi [...]. Nie można przy tym pominąć, iż jednym z załączników skargi na bezczynność uczyniono statut Spółki Wspólnoty Gruntowo – Serwitutowej we wsi [...], z którego wynika m.in. przedmiot działalności Spółki oraz sposób jej reprezentacji. Według § 15 ust. 2 pkt 1 Statutu, do zakresu działania Spółki należy reprezentowanie spółki. Ponadto do skargi załączono również zaświadczenie organu nadzoru na Spółką - Wójta Gminy [...] (art. 23 u.z.w.g.) - potwierdzające w sposób urzędowy skład zarządu Spółki. Dodać jeszcze należy, iż decyzją z dnia [...] marca 1965 r. Prezydium Rady Narodowej w [...], działając na podstawie art. 18 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169), zatwierdziło statut Spółki dla zagospodarowania wspólnot gruntowej we wsi [...]. Decyzja o jakiej mowa została wyrażona w końcowej części Statutu Spółki i została opatrzona klauzulą ostateczności. W myśl art. 18 ust. 1 zd. drugie u.z.w.g., z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki stała się ostateczna, spółka nabywa osobowość prawną. Wobec ujawnienia powyższych faktów, należało przyjąć, iż pomimo częściowo błędnego oznaczenia podmiotu skarżącego, skargę do WSA wniósł podmiot posiadający zdolność sądową i procesową w postaci Spółki Wspólnota Gruntowo Serwitutowa wsi [...], nie zaś wspólnota gruntowa w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.z.w.g. Organ nie może skutecznie podważać uchwał Spółki, gdyż dla podważania tego typu uchwał przewidziany został w u.z.w.g. tryb sądowy, nieprzewidujący jakiejkolwiek roli organu ewidencyjnego – art. 19a u.z.w.g. Na marginesie dodać należy, iż Starosta na etapie poprzedzającym złożenie skargi do WSA nie dostrzegał problemu podmiotowości administracyjnoprawnej Wspólnoty, kierując do niej wezwanie z dnia 25 listopada 2015 r. jak również odpowiedź z dnia 12 stycznia 2016 r. Strona skarżąca przed złożeniem skargi do WSA skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie – art. 37 § 1 K.p.a. Świadczy o tym treść pisma skarżącej zatytułowanego : skarga na bezczynność Starosty [...] w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie. WINGiK postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], uznał zażalenie Wspólnoty za nieuzasadnione. Wyczerpanie tego trybu pozwoliło Sądowi na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Przedmiotem skargi Wspólnoty jest bezczynność Starosty w realizacji obowiązku tego Organu wynikającego z treści art. 18 ust. 2 zd. pierwsze u.z.w.g., a polegającego na obowiązku ujawnienia z urzędu wykazu osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty. W myśl powołanej regulacji, nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ust. 2 zd. drugie). Według Sądu, realizacja obowiązków ewidencyjnych z art. 18 ust. 2 u.z.w.g., odbywa się na podstawie regulacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629; zwana dalej P.g.ik.), przewidujących aktualizację informacji zawartych w ewidencji. Stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 1, pkt 2 P.g.ik. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej, m.in. wówczas gdy aktualizacji dokonuje się na podstawie przepisu prawa (np. art. 18 ust. 2 zd. pierwsze u.z.w.g.), jak również w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej, co z kolei wynika z art. 24 ust. 2c P.g.ik. W postępowaniu administracyjnym jak również przed WSA, Strona skarżąca domaga się od Organu ujawnienia w ewidencji gruntów wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, zatwierdzonych decyzją z dnia 7 sierpnia 1964 r. L.Rol.IX-12/31/64 oraz dokonania aktualizacji tego wykazu. Należy w tym miejscu mocno podkreślić, iż z przesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że w prowadzonej przez Starostę [...] ewidencji gruntów, została ujawniona w charakterze podmiotu władającego określonymi działkami Wspólnota Gruntowa Wsi [...]. Jednocześnie zarówno wypis z ewidencji gruntów jak również podejmowane przez Starostę czynności procesowe potwierdza stanowisko Spółki, że na chwilę orzekania przez Sąd w sprawie bezczynności polegającej na nieujawnieniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie, wykaz ten, zarówno pierwotny jak również zaktualizowany, nie został w ewidencji ujawniony. Innymi słowy, jak dotąd właściwy Organ nie podjął przewidzianej przepisami u.z.w.g. oraz przepisami P.g.ik. czynności materialno-technicznej jak również nie wydał decyzji, realizującej ustawowy obowiązek dokonania przedmiotowego wpisu, którego obowiązek wynika wprost z art. 18 ust. 2 zd. pierwsze u.z.w.g. (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r. I OSK 364/10, CBOSA). Nie budzi też wątpliwości, że Starosta nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie aktualizacji danych ewidencyjnych w powyższym zakresie na podstawie art. 24 ust. 2c P.g.ik. Za taką decyzję nie można uznać pisma Starosty z dnia 12 stycznia 2016 r., w którym to organ wyjaśnia powody, z których nie może wykonać z urzędu wprowadzenia danych do ewidencji osób uprawnionych do korzystania z gruntów stanowiących wspólnotę. Zdaniem Sądu, Organ ewidencyjny nie może uchylać się od obowiązku dokonania z urzędu, a więc także bez inicjatywy Spółki, wpisu obejmującego osoby uprawnione do korzystania z gruntów tworzących wspólnotę. Skarżąca Spółka ma prawo domagać się od organu realizacji art. 18 ust. 2 u.z.w.g., skoro przedłożyła dokumenty potwierdzające uzyskanie osobowości prawnej jak również wykaz osób uprawnionych wraz z wykazem obszaru gospodarstw i wielkością udziału przysługującego we wspólnocie. W tej sytuacji, rolą Organu było doprowadzenie do konkretyzacji przepisu art. 18 ust. 2 u.z.w.g. w sposób i w formie przewidzianej w P.g.ik., a ponieważ żadna z tych czynności nie została przez Starostę podjęta, w tym również nie wydano decyzji o odmowie wpisu, to zasadnie Spółka zarzuca Organowi ewidencyjnemu niewykonywanie obowiązku aktualizacji danych ewidencyjnych w sprawie, w której posiada ona własny interes prawny. Na marginesie należy podnieść, że działania przewidziane art. 18 ust. 2 zd. pierwsze u.z.w.g. polegające na ujawnieniu wykazu osób uprawnionych do wspólnoty, mają być podejmowane przez Starostę z urzędu. Dlatego w/w organ swego milczenia nie może usprawiedliwiać przyczynami polegającymi na nieprzedstawieniu informacji o miejscach zamieszkania osób uprawnionych czy brakiem wymaganej dokumentacji geodezyjnej. Takie dane jak również dokumentacje geodezyjną z racji jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 18 ust. 2 zd. pierwsze u.z.w.g. winny zostać zgromadzone przez Organ z jego inicjatywy. Ponadto Organ winien rozważyć konieczność zebrania danych o miejscach zamieszkania uprawnionych wobec jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 20 ust. 2c P.g.ik., który brzmi : Przepisy ust. 2 nie naruszają przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703). Z przedstawionych przyczyn Sąd obowiązany był stwierdzić bezczynność Starosty [...], a w konsekwencji zobowiązać ten Organ do rozpoznania sprawy ujawnienia w ewidencji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie w terminie 30 dni w sposób przewidziany prawem. Tak wyznaczony termin, pozwoli na podjęcie stosownych do zaistniałych okoliczności działań aktualizujących dane ewidencyjne bądź też na wydanie decyzji o odmowie wpisu. WSA nie stwierdził, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem stan faktyczny jak i prawny niniejszej sprawy jest skomplikowany, przez co pozwala na różną interpretację prawną powstałych okoliczności. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku pełnomocnika strony skarżącej do zobowiązania Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż taki wniosek na gruncie przepisów P.p.s.a. nie znajduje jakiegokolwiek oparcia. Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.