I OSK 793/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Operatora [...]Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 712/16 w sprawie ze skargi Operatora[...] Oddział w T. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 listopada 2016 r. oddalił skargę Operatora [...] Oddział w T. na decyzję Wojewody P. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: M.S. we wniosku z [...] października 2014 r. skierowanym do Prezydenta Miasta P. zwróciła się o przyznanie jednorazowego odszkodowania w związku z obniżeniem wartości działki nr [...] w obr. [...]m. P. (przed modernizacją działka nr [...], obr. nr [...]) spowodowanym posadowieniem na niej w 1963 r. przez Zakłady [...] w T. gazociągu wysokociśnieniowego [...]. Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 130, art. 132 ust. 1a i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] ustalił na rzecz M.S. jednorazowe odszkodowanie w wysokości zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obr. [...] m. P. – wskutek ograniczenia sposobu korzystania z tej działki w związku z posadowieniem na niej w 1963 r. przez Zakłady [...] w T. gazociągu wysokociśnieniowego [...] na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. Wydział Spraw Wewnętrznych z [...] maja 1963 r. nr [...]. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Operatora [...] Oddział w T. Wysokość odszkodowania określono na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. M.S. oraz Operator [...] w W. - Oddział w T. złożyli odwołania od tej decyzji. M.S. wniosła o uchylenie decyzji bądź jej zmianę kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego oraz określenia wartości odszkodowania. Operator [...] w W. - Oddział w T. wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przepis tej ustawy ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie; naruszenie art. 132 ust. 6 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że odwołujący jest obowiązany do zapłaty odszkodowania w sytuacji gdy nie jest osobą lub jednostką organizacyjną która uzyskała zezwolenie ani jego następcą prawnym oraz naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem jest każdoczesny właściciel nieruchomości, a nie wyłącznie "osoba wywłaszczona" w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości. Wojewoda P. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji była wadliwość operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy, niezgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), pominął § 43 ust. 3 tego rozporządzenia, który to przepis należy uwzględnić przy określeniu zmniejszenia wartości nieruchomości. Organ uznał też, że ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości są niejasne. Nie wyjaśniono bowiem związku pomiędzy istniejącym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości w latach 1970-2016, a zmniejszeniem się jej wartości na skutek wybudowania na niej w 1963 r. gazociągu wysokiego ciśnienia. W sprawie należało, stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n., ustalić przeznaczenia nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło ograniczenie w sposobie jej korzystania, tj. według stanu obowiązującego w 1963 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika czy w 1963 r. nieruchomość była objęta planem, ewentualnie jakie było jej przeznaczenie wynikające z planu. W razie zaś braku planu - przeznaczenie nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. Z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego Wojewoda odstąpił od odniesienia się do zarzutów M.S. Natomiast odpowiadając na zarzuty Operatora [...] z/s w W. podał, że S.P. (poprzedni właściciel) po wybudowaniu gazociągu otrzymał stosowne odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, za drzewa i krzewy oraz za zniszczenie warstwy orno-akumulacyjnej i struktury roli w łącznej wysokości [...] ówczesnych złotych. Potwierdza to wydana na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1964 r. Nr [...]. Odszkodowanie to dotyczy jednakże tylko części szkody związanej z realizacją na nieruchomości gazociągu. Były właściciel nie otrzymał odszkodowania za szkody powstałe na skutek samego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zaistniałe po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, w tym za ewentualne zmniejszenie się jej wartości. Podstawę do przyznania takiego odszkodowania stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wojewoda nie podzielił także zasadności zarzutu, że Operator [...] nie jest następcą prawnym Zakładów [...] w T.. Wskazując na przekształcenia tego Zakładu uznał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że odwołująca Spółka jest następcą prawnym Zakładów [...] w T. i nabyła własność gazociągu [...]. M.S. natomiast, jako spadkobierczyni S.P., posiada legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, co wynika z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego. Operator [...] w W. Oddział w T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję przedstawiając argumentację zbieżną z argumentacją odwołania. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 712/16 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że niesporne w sprawie jest posadowienie gazociągu na przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Prezydium MRN w P. z [...] maja 1963 r. Nr [...], mocą której zezwolono Zakładom [...] w T. na przeprowadzenie na obszarze m. P. gazociągu oraz urządzeń technicznych podziemnych i nadziemnych niezbędnych do korzystania z niego. Decyzją tą objęta została m.in. stanowiąca własność S.P. (poprzednika prawnego wnioskodawczyni) działka nr [...] w obr. [...] (wg ówczesnej numeracji), za co – tytułem zniszczonych zasiewów i plonów, drzew i krzewów owocowych oraz warstwy orno – akumulacyjnej i struktury roli – na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - otrzymał odszkodowanie w kwocie 1744,70 zł (ocena biegłego ds. wywłaszczeniowych S.P. z [...] września 1964 r. oraz orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] października 1964 r. [...] o przyznaniu odszkodowania za poniesione straty na skutek budowy rurociągu gazowego – k. 90 i 203-204 akt sprawy organu pierwszej instancji, teczka nr 1). Sporne natomiast pozostaje, czy podstawę prawną przyznania odszkodowania za zmniejszenie wartości działki nr [...] spowodowane ograniczeniem możliwości korzystania z niej wskutek posadowienia gazociągu może stanowić art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w sytuacji, gdy do ograniczenia prawa własności nieruchomości doszło pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości, czy roszczenie o przyznanie odszkodowania przysługuje M.S. jako następcy prawnemu dawnego właściciela nieruchomości i czy obowiązek wypłaty odszkodowania mógł zostać nałożony na skarżącego, tj. Operatora [...] - jako obecnego właściciela gazociągu, który nie był adresatem decyzji z 1963 r. i - jak twierdzi pełnomocnik Spółki - nie jest jego następcą prawnym. Sąd wskazał, że Zakłady [...] w T. uzyskały zezwolenie na budowę gazociągu na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd doszedł do przekonania, że odszkodowanie, o jakim mowa w art. 36 ust. 1, odnosiło się do wszelkich strat związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości, na których zostały posadowione. Na poparcie tego stanowiska Sąd przywołał m.in. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt I ACa 1233/15 (LEX nr 2044391), zgodnie z którym wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości mieszczą się w odszkodowaniu zakreślonym przez jej art. 36. Regulując w ust. 1 tego artykułu odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim więc wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. Określenie "straty", o którym mowa w art. 36 ustawy z 1958 r., powinno być przy tym interpretowane poprzez pryzmat art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego, co oznacza m.in. zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z jego aktywów. Tym samym strata rozumiana jako zmniejszenie aktywów może polegać także na pogorszeniu nieruchomości, w szczególności na zmniejszeniu jej wartości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09, LEX nr 537076). Sąd uznał, że skoro na mocy przepisu szczególnego tylko roszczenie o odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach podlegało przedawnieniu (które zostało właścicielowi nieruchomości wypłacone), to dochodzenie odszkodowania w pozostałej części, na podstawie art. 36 ust. 1 wskazanej ustawy, nie zostało ograniczone w czasie (zgodnie z ust. 3 tego artykułu, odszkodowanie to nie przysługiwało jedynie w przypadku, jeżeli właściciel pomimo ograniczenia nie poniósł szkody). Sąd dalej wskazał, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości utraciła moc z dniem 1 sierpnia 1985 r., a wniosek M.S. został złożony w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu zakładania i przeprowadzania na nich infrastruktury przesyłowej uregulowana jest w art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n., które nakazują też odpowiednie stosowanie art. 128 ust. 4 u.g.n. przewidującego odszkodowanie - w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Analiza przepisów art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 u.g.n. wskazuje na analogiczne uregulowanie kwestii odszkodowawczych za ograniczenie własności nieruchomości jak w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. Sytuacja, w której nastąpiło ograniczenie własności nieruchomości z przyczyn wskazanych w art. 124 u.g.n., bez odszkodowania przewidzianego w art. 128 ust. 4, wypełnia hipotezę art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowym, przepis ten dotyczy również sytuacji w których doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości bez ustalenia należnego odszkodowania Tym samym, skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej pod budowę gazociągu nie zostało dotychczas w pełnym wymiarze przyznane, brak jest przeszkód do ustalenia odszkodowania w określonym wymiarze w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd zauważył, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w treści decyzji z [...] maja 1963 r., która zawiera informację (akapit drugi od dołu), że właścicielom nieruchomości, na których przeprowadzony będzie gazociąg na ich żądanie, stosownie do art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przysługuje odszkodowanie za wszelkie wynikłe z tego szkody. Odnosząc się do kwestii intertemporalnych Sąd zwrócił uwagę na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i wyjaśnił, że w najnowszym orzecznictwie przeważyło stanowisko, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego właścicielowi odszkodowania, które nie ulega przedawnieniu. Skoro bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa przewidują odszkodowanie z tego tytułu, to niepodobna bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu. Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) oraz wyrażoną w jej art. 21 ust. 2 zasadą gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Tym samym za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organy administracji art. 129 ust. 5 pkt 3 wz. z art. 233 u.g.n. przez błędne uznanie, że ma on zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy. Sąd zaakcentował problematykę przedawniania stosunku prawnego odszkodowania w kontekście jego cywilnoprawnego charakteru. Konsekwencją tego jest możliwość jego przedawnienia na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, przy czym przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy jego ustalenie następuje w formie decyzji administracyjnej. Prawo administracyjne generalnie nie przewiduje instytucji przedawnienia, które jest zasadą w prawie cywilnym. Przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to przewidują. W konsekwencji organ uznał, że skoro prawo do odszkodowania przewidziane w art. 36 ust. 1 tej ustawy nie ulega przedawnieniu, może być skutecznie dochodzone nawet w znacznej odległości czasowej od powstania roszczenia. Sąd uznał, że brak jest również podstaw, aby uprawnienie do dochodzenia odszkodowania – zgodnie z art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. – wiązać wyłącznie z osobą właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego), którego ograniczono w korzystaniu z nieruchomości. Odmienne uznanie stanowiłoby w istocie dodatkową barierę ograniczającą możliwość ubiegania się o wypłatę należnego odszkodowania, którą trudno byłoby pogodzić z powołanym wyżej art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i szczególnie trudno zaakceptować w sytuacji, w której – niezależnie od zmiany stanu prawnego regulującego kwestię odszkodowania – z przyczyn losowych dochodziłoby do przejścia prawa własności na następców prawnych. Istota roszczenia odszkodowawczego nie może zatem niweczyć prawa następców prawnych poprzedniego właściciela nieruchomości do skutecznego ubiegania się o jego przyznanie, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości przez spadkobierców osoby wywłaszczonej, którym obowiązujące obecnie przepisy u.g.n. (art. 136) wprost dają takie uprawnienie. Jeżeli zatem roszczenia te nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie. Wbrew zarzutowi skargi podnoszącemu naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem jest każdoczesny właściciel nieruchomości, a nie tylko osoba wywłaszczona, M.S. uprawniona była do ubiegania się o przyznanie odszkodowania w zakresie, w jakim nie zostało ono ustalone i wypłacone stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sąd uznał, że niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 132 ust. 6 u.g.n. Obowiązek zapłaty odszkodowania został bowiem skierowany do podmiotu właściwego. Skarżąca Spółka na podstawie aktu notarialnego z [...] lipca 2005 r. Rep. [...] stała się właścicielem gazociągu [...] przebiegającego przez działkę nr [...]. Jak wynika z zawartego w aktach sprawy wydruku z [...]października 2014 r. ze strony internetowej Polskiej Spółki [...] w 1950 r. w wyniku zmiany nazwy przedsiębiorstwa [...] w T. powstały Zakłady [...] w T., na rzecz których wydana została [...] maja 1963 r. decyzja zezwalająca na przeprowadzenie na obszarze miasta P. (w tym działce S.P.) gazociągu, z którym związane jest niniejsze postępowanie. W 1966 r. na jego bazie utworzono T. Okręgowy Zakład [...]w T. (TOZG), który z kolei w 1976 r. zmienił nazwę na K. Zakłady [...] (KZG). W 1982 r. utworzono przedsiębiorstwo państwowe [...] ([...]) z/s w W., a w ramach jego struktur – w miejsce KZG – K. Okręgowy Zakład [...] (KOZG) w T., który w wyniku przekształcenia w 1996 r. [...]w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, zmienił nazwę na [...]Oddział K. Okręgowy [...] (KOZG). W 2000 r., w wyniku rozdzielenia przesyłu od dystrybucji gazu, w miejsce KOZG w T. powstał Oddział K. Zakład [...] (KZG) – zajmujący się dystrybucją gazu oraz Regionalny Oddział Przesyłu – obsługujący gazociągi na obszarze byłego KOZG, a w 2003 r., w ramach restrukturyzacji i prywatyzacji [...] w T., w zakresie dystrybucji rozpoczęła działalność K. Spółka [...] (KSG) Sp. z o.o. Sąd wziął pod uwagę z urzędu informacje ze strony internetowej GAZ-SYSTEM S.A. (www.gaz-system.pl), z których wynika, że 16 kwietnia 2004 r. powstała Sp. z o.o. [...]– Przesył (100% udziałów w niej objęło[...]), która przejęła nadzór oraz odpowiedzialność za transport gazu ziemnego strategicznymi gazociągami w Polsce. W dniu [...] kwietnia 2005 r. [...]przekazał Skarbowi Państwa wszystkie udziały w [...]., zaś [...] czerwca 2005 r. Zgromadzenie Wspólników zadecydowało o zmianie nazwy spółki z [...]– Przesył Sp. z o.o. na Operator [...] Jak wynika przy tym ze znajdującego się w aktach sądowych odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego – Rejestru Przedsiębiorców, [...] września 2006 r. Operator [...] przekształciła się w Operatora [...], której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Sąd stwierdził, że z uwagi na wielokrotne i złożone przekształcenia, skarżąca Spółka wprawdzie nie jest bezpośrednim następcą prawnym podmiotu, na rzecz którego nastąpiło ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, gdyż powstała w 2004 r. jako nowy podmiot zajmujący się transportem gazu ziemnego w Polsce, niemniej doszło do tego na bazie majątku i wielokrotnie przekształcanych struktur Zakładów [...] w T. W posiadaniu Spółki znajduje się też dokumentacja dotycząca ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości, w tym decyzja Prezydium MRN w P. z [...] maja 1963 r. Nr [...] zezwalająca na budowę gazociągu. W aktach sprawy (k. 107-108) znajduje się również skierowane do M.S. pismo Operatora [...] z [...] października 2010 r. stanowiące odpowiedź na jej zawezwanie do ugody w sprawie [...], w którym to piśmie skarżąca Spółka nie zanegowała swej właściwości, lecz stwierdziła brak podstaw do zapłaty za bezumowne korzystanie z działki nr [...] oraz ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, ze wskazaniem, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości "kompleksowo i wyczerpująco regulowała roszczenia za niedogodności i ograniczenia wiążące się z obecnością urządzeń przesyłowych, przysługujące właścicielowi nieruchomości, przez którą przeprowadzono inwestycję. Roszczenia te przedawniały się z upływem 3 lat od powstania szkody". Ponadto skarżącej Spółce przysługuje prawo własności przedmiotowego gazociągu, który Spółka nabyła na skutek wniesienia go tytułem aportu przez Skarb Państwa w 2005 r. (akt notarialny z dnia [...] lipca 2005 r.). Okoliczności te pozwalają na przypisanie w zakresie prowadzonej przez Spółkę działalności następstwa prawnego po Zakładach [...] w T., na rzecz których doszło do wydania w 1963 r. decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w celu przeprowadzenia gazociągu oraz odpowiedzialności za ewentualnie wynikające z tego obniżenie jej wartości. Tym samym Sąd nie przyjął za zasadne uznanie [...] za podmiot zobowiązany do wypłaty ewentualnego odszkodowania, skoro to ze struktur tej Spółki doszło do wydzielenia majątku i zadań, przekazanych do realizacji nowo utworzonemu podmiotowi, którym po przekształceniach dotyczących nazwy i formy prawnej działalności jest aktualny właściciel gazociągu, tj. Operator [...]. Sąd odniósł się też do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i podzielił stanowisko Wojewody, że okoliczności utraty wartości działki nr [...] nie zostały dostatecznie wyjaśnione, przede wszystkim w związku z uchybieniami, jakie organ ten dostrzegł w sporządzonym operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania. W tym stanie sprawy niemożliwe jest przesądzenie, czy M.S. przysługuje prawo do wnioskowanego odszkodowania za utratę wartości nieruchomości, ani tym bardziej wypowiadanie się na temat prawidłowości ustalania jego wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Operator [...] Oddział w T., reprezentowany przez radcę prawnego J.L. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono mu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 233 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, a więc dotyczy spraw, w których przed 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania, - art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 132 ust. 6 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek wydania decyzji z [...] maja 1963 r. obciąża skarżącą Spółkę, mimo, że podmiot ten nie jest osobą lub jednostką organizacyjną, która uzyskała zezwolenie ani jego następcą prawnym pod tytułem ogólnym, - art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem jest każdoczesny właściciel nieruchomości, tj. każdy późniejszy właściciel nieruchomości, który nabył i korzystał z nieruchomości w stanie, w jakim znajdowała się już po ograniczeniu prawa do korzystania z niej (wybudowania gazociągu), a nie tylko osoba "wywłaszczona", w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości, uchylenie decyzji Wojewody P. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2016 r. nr [...] ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. M.S. w piśmie z [...] marca 2017 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W kolejnych pismach z [...] maja, [...] czerwca, [...],[...] i [...] października 2017 r. wskazała na okoliczności odnoszące się do obniżenia wartości nieruchomości w związku z lokalizacją na niej gazociągu [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. W podstawie skargi kasacyjnej powołano się wyłącznie na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 132 ust. 6 u.g.n. koncentrują się na trzech zagadnieniach. Po pierwsze stosowania tych przepisów do stanów faktycznych powstałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, po drugie uznania, że legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości ma każdy właściciel nieruchomości, a nie tylko ten, wobec którego doszło do ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości. I po trzecie na zagadnieniu istnienia po stronie skarżącego kasacyjnie Operatora [...]Oddział w T. obowiązku zapłaty odszkodowania za szkody powstałe na skutek wydania decyzji z [...] maja 1963 r. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji zagadnienie stosowania przepisów nowej ustawy do stanów faktycznych powstałych pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy przy braku przepisów przejściowych było niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wielu orzeczeniach wyrażał pogląd o dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowej ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę z 10 kwietnia 2006 r. sygn. I OPS 1/06, w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Akcentowano przy tym, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1111/08; z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13; z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2035/13 i 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1857/15. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Okolicznością bezsporną jest, że nieruchomość należąca do S.P. objęta została decyzją z [...] maja 1963 r. zezwalającą Zakładom [...] w T. wykonanie inwestycji - budowy gazociągu oraz urządzeń technicznych podziemnych i nadziemnych niezbędnych do korzystania z niego. Podstawą prawną wydania decyzji był art. 35 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Kwestie odszkodowania regulował natomiast art. 36 wskazanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy) – ust. 1. Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (ust. 3). Wskazane przepisy art. 35 i art. 36 zostały zamieszczone w rozdziale piątym omawianej ustawy, jako regulujące szczególny tryb wywłaszczenia. Z brzmienia tych przepisów wynika, że właścicielom nieruchomości, którzy doznali strat wynikłych z przeprowadzenia inwestycji przysługiwało odszkodowanie (art. 36 ust. 1). Na podstawie art. 36 ust. 1 można było dochodzić odszkodowania za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowania wykraczającego poza zakres strat określonych w art. 36 ust. 2. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w uchwale z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09 pub. ONSC - Zb. dod. 2010 r. nr C poz. 92, str.145, w sposób jednoznaczny stwierdził, że regulując w art. 36 ust. 1 odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. Sąd Najwyższy w uchwale tej powołał także wyrok Sądu Najwyższego z 9 marca 2007 r. sygn. II CSK 457/06, według którego pojęcie "straty" (art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r.) odpowiada temu określeniu w art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego, co oznacza, że chodzi między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość. Stanowisko to prawidłowo przedstawił Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie przyjęto, że roszczenie o odszkodowanie dotyczy strat z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, nie zaś z tytułu strat w zasiewach, uprawach i plonach, gdyż te zostały pokryte. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że art. 35 ust. 1 ustawy o trybie wywłaszczania nieruchomości odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż przepisy obu tych ustaw są zbieżne. Według zaś art. 128 ust. 4 u.g.n. za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 przysługuje odszkodowanie. Ma zatem w sprawie zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. Dotyczy to również stosunków prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z 1958 r. i trwających do dziś, ponieważ ustawa zmieniająca w tym zakresie nie zawierała żadnych postanowień intertemporalnych, co z przedstawionych powyżej wywodów nie ogranicza jej retrospektywnego działania, tym bardziej, że przedmiotowe uregulowanie miało służyć realizacji wartości konstytucyjnej - słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Trzeba podkreślić, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako całkowite odjęcie prawa własności. Nie można więc podzielić stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie jedynie do stanów faktycznych powstałych od dnia 1 stycznia 1998 r. również z tego powodu, że ograniczenie takie nie wynika z treści tego przepisu. Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym ma wyłącznie "osoba wywłaszczona", w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości. Należy podzielić co do zasady argumentację Sądu, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., a jeszcze wcześniej m.in. w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. - jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Taki krąg podmiotów legitymowanych, jest generalnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Potwierdza to przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który w odniesieniu do bodaj nie mniej istotnego rodzaju takich żądań (roszczeń) - jakim jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia - expressis verbis przesądza, że z takim żądaniem może wystąpić tylko poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Również te podmioty - poprzedni właściciel względnie jego następca prawny pod tytułem ogólnym - są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, w niniejszej sprawie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z założeniem, przeprowadzeniem urządzeń przesyłowych, i to bez względu na to, czy przyjmie się tezę o publicznoprawnym, czy cywilnoprawnym charakterze tego żądania (roszczenia). Jest zaś poza sporem, że w przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. – a wcześniej także w art. 36 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. - brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela (wywłaszczonego lub jego spadkobiercę), w drodze umowy, na inny podmiot. Potwierdza to dominujące orzecznictwo sądowe, w którym wskazuje się, że wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym. Nie jest to zatem roszczenie, którym uprawniony może skutecznie rozporządzać. Konkluzja ta jest uzasadniona charakterem zobowiązania odszkodowawczego. Ponieważ zaś prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (tu: ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy - wywłaszczonego właściciela (zob. wyrok WSA z: 25 października 2016 r.sygn akt II SA/Łd 471/16, baza orzeczeń sądów administracyjnych i 5 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1041/16, System Informacji Prawnej LEX nr 2296339). W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko, że wnioskodawczyni M.S. jako spadkobierczyni dawnego właściciela S.P. nabyła przedmiotowe roszczenie odszkodowawcze. Trzeci zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 132 ust. 6 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124, art. 124b, art. 125 i art. 126 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu, o którym mowa w art. 124b ust. 1, albo zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub innej nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody albo przedsiębiorcę, który na podstawie koncesji wykonuje działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin objętych własnością górniczą. Uzasadnienie tego zarzutu w istocie sprowadza się do wykazywania niewłaściwego zastosowania tego przepisu wobec Operatora [...], który – w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki - nie jest następcą prawnym Zakładów [...] w T., na rzecz których ograniczono prawo własności nieruchomości. Na wstępie należy wskazać, że status urządzeń przesyłowych nie jest jednolity. W pierwszym okresie urządzenia te stanowiły własność państwa (Skarbu Państwa) be względu na na to gdzie się znajdowały i czyim kosztem zostały wzniesione. Procesy przekształceń własnościowych związanych ze zmianą ustroju społeczno-gospodarczego spowodowały swoistą polaryzację własności tych urządzeń (G. Matusik, Własność urządzeń przesyłowych a prawa do gruntu, LexisNexis, Warszawa 2013, s. 168). Jeśli chodzi o odpowiedzialność odszkodowawczą wynikającą z lokalizacji urządzeń przesyłowych w gruncie należałoby rozpatrywać ją w kategoriach sukcesji uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, będących treścią materialnego stosunku administracyjnoprawnego. Następstwo publicznoprawne musi być postrzegane jako publicznoprawna konsekwencja następstwa cywilnoprawnego, zbycia praw cywilnych, które w jakiś sposób łączą się z uprawnieniem czy obowiązkiem publiczoprawnym. Istota następstwa publicznoprawnego nie tkwi bowiem wyłącznie w tym, że jeden podmiot staje się podmiotem uprawnień i obowiązków należących uprzednio do innego podmiotu, ale przede wszystkim w fakcie, że podmioty te połączył ze sobą w pierwszej kolejności stosunek cywilnoprawny. Innymi słowy pojęciem następstwa administracyjnoprawnego trzeba objąć sytuacje, w których z uwagi na następstwo cywilnoprawne, tj. zbycie lub dziedziczenie określonego prawa podmiotowego istnieje konieczność lub możliwość nawiązania stosunku prawnego między organem administracji publicznej a nabywcą tego prawa (E. Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 263, 264). Z akt sprawy wynika, że na podstawie aktu notarialnego z [...] lipca 2005 r. Rep. [...] właścicielem gazociągu [...]przebiegającego przez działkę nr [...] stała się skarżąca Spółka. W tej sytuacji należy więc przyjąć, że przeniesienie własności gazociągu nastąpiło z wszelkimi konsekwencjami umownego przeniesienia własności. Od daty przekazania praw - przeniesienia własności nieruchomości, na nabywcę nieruchomości przeszły uprawnienia jak i ciężary oraz obowiązki związane z tą nieruchomością. Przedmiotowy gazociąg wchodzi w skład przedsiębiorstwa Operator [...], a Spółka nie przedstawiła innego dowodu, z którego wynikałoby, że zobowiązania związane z przejętym mieniem przeszły na inny podmiot niż właściciel tego mienia. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej co do tego, że [...] nie jest następcą prawnym Zakładu [...] w T. nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 132 ust. 6 u.g.n. Mając na uwadze to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.