II OSK 617/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 669/16 w sprawie ze skargi T. G. i M. J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 5 sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Bk 669/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., po rozpoznaniu skargi T. G. i M. J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 5 sierpnia 2016r., nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy G. z dnia 14 czerwca 2016r., numer ... oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2016r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwane dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 14 czerwca 2016r. ustalającą, na wniosek Z. M., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr geod. ... położonej w G. wraz z utwardzonym gruntem komunikacji wewnętrznej z kostki betonowej w powierzchni 3000 m2. W dniu 11 czerwca 2014r. Z. M. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce ... w G. dla inwestycji polegającej na utworzeniu nowej zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem ogrodniczym – budową budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu i urządzeń rolniczych wraz z utwardzeniem gruntu na powierzchni 3000 m2. Decyzja pozytywna dla tej inwestycji została wydana przez Wójta Gminy G. w dniu 31 października 2014r., lecz została uchylona przez SKO w S. decyzją z dnia 9 grudnia 2014r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy G.. Sprawa ta nie została zakończona merytorycznie przez organ I instancji, bowiem Z. M. wystąpił z nowym wnioskiem z dnia 22 marca 2016r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na tej samej działce o nr ... w G., ale dotyczący innej inwestycji – budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. 160 m2 wraz z planem komunikacji wewnętrznej, utwardzonej p. o pow. ok. 3000 m2. Decyzją z dnia 14 czerwca 2016r. Burmistrz Gminy G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji – realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce o nr ... w G.. W 10-ciu punktach organ określił warunki, jakie ma spełniać przyszła inwestycja. W pkt 2 określono, że w zakres inwestycji będzie wchodzić utwardzenie gruntu komunikacji wewnętrznej z kostki betonowej o pow. do 3000 m², zaś przewidywane zagospodarowanie terenu ma być dostosowane do potrzeb zamieszkiwania, zgodnie z wnioskowanym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (pkt 3 ppkt 1 decyzji). Na skutek odwołania M. i T. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem SKO, zostały spełnione wszystkie warunki z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p, a także uzyskano uzgodnienia stosownych instytucji w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p., co dawało podstawę do wydania pozytywnej decyzji dla Z. M.. Została sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy, która wykazała podobieństwo inwestycji do już istniejącej zabudowy, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Z analizy wynikało, że średni wskaźnik terenu zabudowy wynosi 20%. Planowana inwestycja ma mieć tylko 1% powierzchni zabudowanej, lecz organy uznały takie odstąpienie za dopuszczalne. Projekt decyzji organu I instancji został uzgodniony ze Starostą S. i P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (który uznał się niewłaściwym). Organ I instancji nie uzyskał pisemnych odpowiedzi w terminie 21 dni od Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a więc na mocy art. 51 ust. 1 u.p.z.p. przyjęto jako pozytywne uzgodnienia z tymi organami. Wójt uznał, że decyzja jest zgodna ze wszystkimi odrębnymi przepisami, a stanowisko to podzielił organ odwoławczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. i M. J. G. zarzucili decyzji: (1) naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji pozytywnej; (2) naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p., (3) naruszenie § 3 pkt 3 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z decyzji SKO o nr ... na okoliczność innego stanowiska, zajętego wcześniej w kwestii utwardzenia terenu 3000 m2. W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2016r. skarżący wskazali, że Z. M. podjął już czynności utwardzania parkingu. Skarżący załączyli postanowienie z dnia 16 listopada 2016r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., który wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce o nr geod. ... położonej w D. gm. G.. W odpowiedzi na skargę, SKO w S. wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał, że celem postępowania w sprawie niniejszej była ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. W sprawie została sporządzona analiza terenu w formie graficznej i pisemnej (będąca załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 czerwca 2016r.) z której wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, co oznaczałoby podobieństwo planowanej inwestycji do już istniejącej, czyli mieszkaniowej. Jednakże istotą sporu między inwestorem a skarżącymi nie jest budowa przez Z. M. budynku mieszkalnego na działce nr ..., ale sposób zagospodarowania działki poprzez jej utwardzenie na powierzchni do 3000 m2. W ocenie Sądu, jest to kwestia która nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy, które naruszyły tym samym przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, mówiąc o kontynuacji funkcji zabudowy na danym terenie należy mieć na względzie nie tylko posadowienie budynku na określonej działce, ale należy ocenić sposób zagospodarowania całego terenu, na którym ma powstać budynek mieszkalny. Kontynuacja funkcji, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może ograniczyć się do jednego elementu na danym terenie, choćby do najważniejszego - budynku mieszkalnego, z pominięciem celu jakiemu ma służyć teren wokół tego budynku. Działka inwestora jest bardzo duża, liczy bowiem 1.8436 ha. Jak wynika ze zdjęć dołączonych przez p. G. (k.67-71 akt sądowych), a nie kwestionowanych przez inwestora, na działce nr ... jest prowadzona działalność gospodarcza, o czym świadczą usypiska wiórów drzewnych, stojące samochody ciężarowe z przyczepami, koparka. Organy obu instancji bezkrytycznie potraktowały tę część wniosku inwestora, który twierdzi, że utwardzenie terenu o pow. 3000 m2 ma służyć przyszłym potrzebom komunikacyjnym dla budynku mieszkalnego o pow. 160 m2. W pkt 2 pkt 3 oraz w pkt 3 pkt 1 decyzji organu I instancji zaznaczono, że utwardzenie gruntu komunikacji wewnętrznej z kostki betonowej o pow. do 3000 m2 jest: Zagospodarowaniem terenu "dostosowane do potrzeb zamieszkania, zgodnie z wnioskowanym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Widząc obecne zagospodarowanie terenu służące innym celom niż mieszkaniowe, organy powinny wnikliwie wyjaśnić, m.in. poprzez przesłuchanie inwestora, w jaki sposób ma odbywać się komunikacja z drogi dojazdowej do przyszłego budynku mieszkalnego, dlaczego ta wielka część terenu ma być utwardzona i w jaki sposób ma to służyć celom komunikacyjnym przyszłej inwestycji. Zdaniem Sądu, nie jest wykluczone, że inwestor zmierza do obejścia prawa w ten sposób, że jego głównym (a nie pobocznym celem) jest uzyskanie pozwolenia na utwardzenie tak wielkiego terenu, nie związanego z przyszłą budową domu jednorodzinnego. Pośpiech inwestora, wyrażający się w rozpoczęciu robót ziemnych, plantowaniu terenu i zwiezieniu płyt betonowych został zakończony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 16 listopada 2016r. o wstrzymaniu robót budowlanych utwardzenia terenu, jako podjętych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji mając na względzie powyższe okoliczności faktyczne i kierując się zasadą prawdy obiektywnej, swobodnej oceny (nie dowolnej) dowodów, po uzupełnieniu materiału dowodowego, podejmie stosowną decyzję w przedmiocie załatwienia wniosku inwestora z dnia 22 marca 2016r., oceniając przy tym prawdziwe intencje inwestora pod kątem kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu dla celów mieszkalnych przyszłego budynku jednorodzinnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Następną kwestią, nie wyjaśnioną przez organy obu instancji jest spełnienie przez przyszłą inwestycję warunków, unormowanych w przepisach odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Z analizy terenu wynika, że działka inwestora o nr ... położona jest: w Obszarze Chronionego Krajobrazu "S.", w obszarze Natura 2000 "A." i w obszarze Natura 2000 "S.". Teren inwestycji objęty jest więc ochroną przyrodniczą. Organy obydwu instancji problematyki ochrony przyrody nie omówiły uważając, że skoro Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. nie zajął stanowiska na piśmie, to uważa się na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., że dokonał pozytywnego uzgodnienia. Sąd nie zgodził się z taką interpretacją art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Niezajęcie stanowiska w terminie 21 dni, przez RDOŚ, jako organu profesjonalnego w zakresie ochrony przyrody, nie zwalnia organu administracji wydającego decyzję ustalającą warunki zabudowy od oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd wskazał, że na terenie inwestycji obowiązuje (co nie jest sporne) Uchwała Nr ... Sejmiku Województwa P. z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "S." (Dz.U. W.P. 2015.2122). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, i w § 4 ust. 1 pkt 4 stanowi, że zakazuje się "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu...", poza określonymi wyjątkami. Nie ulega wątpliwości, że utwardzenie terenu na powierzchni ok. 3000 m2 jest związane z pracami ziemnymi, na co zwrócił też uwagę PINB w S. w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 listopada 2016r. Zdjęcia dołączone przez skarżących (k. 95), a dotyczące prac wykonywanych przez inwestora w ostatnich tygodniach (bez czekania na stosowne decyzje) obrazują zniwelowany teren, zdjętą wierzchnią warstwę ziemi jako czynności przygotowawcze do ułożenia płyt betonowych. Zdaniem Sądu, organy nie zajęły się oceną obowiązywania zakazu, zamieszczonego w § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały Sejmiku w stosunku do robót, jakie mają być wykonywane do utwardzenia 3000 m² terenu. Organy nie wypowiedziały się także, czy inwestycja nie będzie naruszała ustawy o ochronie środowiska, skoro działka znajduje się w obszarze "Natura 2000 – A." i "Natura 2000 – S.". Sąd zwrócił uwagę, że rzeczywistą intencję wnioskującego o wydanie warunków zabudowy można wysnuć z ustalenia stanu faktycznego terenu inwestycji. Obowiązek taki wynika z art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, który mówi, że właściwy organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jak wspomina PINB w S. w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 listopada 2016r. Z. M. kilkakrotnie podejmował już starania w Starostwie w S. o uzyskanie pozwolenia na utwardzenie terenu, który w niniejszej sprawie jest kwestią sporną. Zatem, przeprowadzając ponowne postępowanie administracyjne Wójt Gminy G. weźmie pod uwagę powyższe wskazówki w celu uniknięcia błędów w kolejnej decyzji. Przed jej wydaniem organ zwróci się do organów uzgadniającym, w tym do RDOŚ o wydanie opinii i uzgodnień. Jeżeli Dyrektor Ochrony Środowiska znowu pominie milczeniem zapytanie Wójta (co można skomentować jako przykre uchylanie się od zajęcia stanowiska organu kompetentnego), to organ I instancji będzie zobowiązany dokonać samodzielnej oceny spełnienia przez inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ponieważ stan faktyczny i prawny nie zostały wyjaśnione w omówionym powyżej zakresie, a wskazane uchybienia proceduralne mogą mieć istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji, mając na względzie treść art. 145 § 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 t.j.). W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Z. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016, poz. 778 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja narusza zasadę kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu (dobrego sąsiedztwa) i nie jest zgodna z przepisami odrębnymi; 2) art. 53 ust. 5 w zw. z ar. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż organ administracji wydając decyzję ustalającą warunki zabudową w przypadku "milczącego" uzgodnienia powinien sam przeprowadzić ocenę, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) § 2 pkt 2 i 3 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż utwardzenie terenu o powierzchni 3000 m² na działce o powierzchni 1.8436 ha nie spełnia warunku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki; 4) art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja narusza chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy G. z dnia 14 czerwca 2016r. ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji; 5) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżącego poprzez naruszenie zasady wolności zagospodarowania terenu; II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego przed organem II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy zagospodarowania działki nr ... poprzez jej utwardzenie na powierzchni do 3000 m² w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja odpowiadała prawu; 2) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., w związku z przytoczonymi niżej zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej; kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte są na obu podstawach, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tzn. zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2), jak i prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania uznał, że nie są one usprawiedliwione. Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie naruszył art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Sąd nie mógł zastosować przepisu art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę, gdyż prawidłowo uznał, że organy orzekające, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie jest trafny. Dotyczy on bowiem uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało zastosowania. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p., jednak poprzez ten zarzut zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego. Stwierdza bowiem, że błędna wykładnia powołanego przepisu polega na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja narusza zasadę kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu (dobrego sąsiedztwa) i nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy podkreślić, że przez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Istotne w niniejszej sprawie jednak było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organy orzekające nie wzięły pod uwagę, iż na zagospodarowanie terenu składał się nie tylko budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy ok. 160 m², ale również "utwardzenie gruntu komunikacji wewnętrznej z kostki betonowej o powierzchni do 3000 m²", które ma być "dostosowane do potrzeb zamieszkania, zgodnie z wnioskowanym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że oznacza to wykorzystanie tego placu na potrzeby zabudowy, związanej z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że od prawidłowego określenia jakiej inwestycji dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy zależy prawidłowe określenie zasad kontynuacji funkcji, zachowania ładu przestrzennego, czyli wymogów określonych w art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni § 2 pkt 2 i 3 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. polegającej na błędnym przyjęciu, iż utwardzenie terenu o powierzchni 3000 m² na działce o powierzchni 1.8436 ha nie spełnia warunku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest o tyle nieusprawiedliwiony, że również zmierza do podważenia zarzutem naruszenia prawa materialnego ustaleń stanu faktycznego, jak przede wszystkim z tego powodu, że Sąd I instancji z uwagi na nieustalony stan faktyczny sprawy, nie wypowiadał się w kwestii prawidłowości w/w wskaźnika. Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 w zw. z ar. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż organ administracji wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy w przypadku "milczącego" uzgodnienia powinien sam przeprowadzić ocenę, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Poza sporem jest, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja (działka nr ...) położona jest na trzech obszarach objętych ochroną przyrodniczą: Obszarze Chronionego Krajobrazu "S.’, Natura 2000 "A.", Natura 2000 "S.". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., do którego organ zwrócił się o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie wypowiedział się w terminie 21 dni, co zostało uznane przez organ orzekający za milczącą zgodę na podstawie art. 51 ust. 5c u.p.z.p. Jednak słusznie uznał Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zwalniało to organu od zbadania zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w tym z treścią uchwał dotyczących chronionego krajobrazu. Sąd I instancji powołał uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "S.", która została podjęta na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w której m.in. zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 4 ust. 1 pkt 4). Słusznie uznał Sąd I instancji, że utwardzenie terenu na powierzchni 3000m² jest związane z pracami ziemnymi i ta okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Sąd I instancji nie naruszył art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie oceniał na tym etapie postępowania administracyjnego, czy zaskarżona decyzja narusza chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich. Wskazał, że omówione w uzasadnieniu wyroku uchybienia proceduralne wymagają wyjaśnienia i mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można także uznać w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, że Sąd I instancji naruszył art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego. Przepis ten dozwala na ustanawianie ograniczeń "w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw". Ograniczeniu temu może podlegać także prawo własności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak wyroku.