II GSK 1384/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1990/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1990/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] listopada 2013 r. w miejscowości R. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki V. o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Z. o nr rej. [...]. W chwili kontroli pojazdem przewożone były oleje silnikowe i dodatki do paliw. Towar przewożony był w opakowaniach typu D. - 12 szt. po 920 kg każdy, beczkach – 3 szt. po 205 kg oraz w mniejszych pojemnikach 51. Przewożony towar (poza pojemnikami D.) umieszczony był na paletach. Łączna ilość przewożonego towaru wynosiła około 15 t. Towar stanowił ładunek podzielny, który był transportowany z miejscowości J. do miejscowości T. i O.. W toku czynności kontrolnych dokonano ważenia pojazdu na wagach przenośnych do pomiarów statycznych SAW 10 C o numerach fabrycznych [...] oraz [...] posiadających aktualną legalizację Urzędu Miar. W wyniku ważenia stwierdzono: przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t, dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych o 0,8 t (10,8 t – 10 t = 0,8 t). Nacisk na pojedynczą oś napędową kontrolowanego pojazdu, po odjęciu 2% zaokrąglonych w górę do pełnych 100 kg wynosił 10,8 t, podczas gdy na drodze krajowej nr [...], po której poruszał się kontrolowany pojazd, może wynosić on tylko 10 t. Stwierdzono zatem, że dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej został przekroczony o 0,8 t. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z [...] listopada 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2013 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł z uwagi na przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii IV. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony stan faktyczny, tj. że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu o 0,8 t w stosunku do dopuszczalnych 10 t. Kara pieniężna została nałożona za stwierdzone naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych nacisków osi. Naruszenie takie jest odrębną kategorią prawną naruszeń, gdyż możliwe jest przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu przy jednoczesnym braku przekroczenia dopuszczalnej ładowności pojazdu i dopuszczalnej/rzeczywistej masy całkowitej (DMC/RMC). Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej zadeklarowanej wagi ładunku wynikającej z treści dokumentów przewozowych, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że o wystąpieniu naruszenia mogą decydować jedynie pomiary dokonane podczas kontroli, a nie wyliczenia teoretyczne. Podczas przeprowadzonej kontroli, jak wynika z protokołu, kierowcę pouczono o prawie złożenia wniosku o powtórne ważenie pojazdu, o czym świadczy podpis kierowcy pod "oświadczeniem kierującego pojazdem". Kierowca wniosku o ponowne ważenie nie złożył, a tym samym podstawę do stwierdzenia naruszenia stanowiły wyniki pierwszego pomiaru. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że organ I nie naruszył przepisów Konstytucji RP oraz wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), gdyż zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Decyzja organu I instancji zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie dopatrzył się również przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej p.r.d.). W jego ocenie strona nie dostarczyła dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak stosownego zezwolenia, w oparciu o ww. regulację. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Zdaniem Sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, nie dopuściły się naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności powołanych przez stronę skarżącą art. 6, art. 7 k.p.a., art. 9, art. 10 § 1, art. 68, art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 140aa ust. 4 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., jak również art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W działaniu organów administracji publicznej, wydających wspomniane decyzje administracyjne, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego, stąd zarzuty naruszenia art. 2 art. 7 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uznano za niezasadne. Sąd uznał, że ważenie kontrolowanego zespołu pojazdów odbyło się z zachowaniem procedury określonej w instrukcji obsługi przeznaczonej dla wag SAW 10C. Wobec tego w ocenie WSA wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego zespołu pojazdu jest pomiar dokonany w toku kontroli drogowej, na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych, w miejscu ważenia legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Tylko taki tryb kontroli parametrów pozwala stwierdzić nienormatywność kontrolowanego pojazdu w chwili jego zatrzymania. Zdaniem WSA z uwagi na sposób ważenia osi pojazdu przy pomocy dwóch wag, który został opisany w decyzji, nie sposób przyjąć, że przy dokonaniu ważenia przekroczony mógł zostać górny pułap obciążenia przewidziany dla danej wagi. Skoro bowiem nacisk na oś wyniósł 10,8 ton, to średnio nacisk na koło pojazdu wyniósł 5,4 tony, a zatem wartość ta była znacznie niższa od maksymalnego obciążenia każdej z użytych do pomiarów wag (10 t). Z tych względów uznano, że argumentacja skarżącego, prowadząca do zakwestionowania wyników ważenia z uwagi na rzekome przekroczenie maksymalnego obciążenia wag SAW 10C, jest całkowicie niezasadna. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że brak jest jakichkolwiek istotnych zastrzeżeń odnoszących się do samej procedury ważenia kontrolowanego zespołu pojazdów. W ocenie WSA, nie budzi wątpliwości stwierdzenie przez organy naruszenia zakazu określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d. Powyższe zaś prowadzi do zastosowania art. 140ab ust. 2 p.r.d. Biorąc pod uwagę parametry pojazdu, który podczas tego przejazdu był pojazdem nienormatywnym oraz przejazd po drodze krajowej o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t, trafnie organy ustaliły karę jak za przejazd bez zezwolenia kategorii IV. Okoliczności te zostały przez organ odwoławczy w wyczerpujący sposób wyjaśnione. Brak jest zatem podstaw do dopatrywania się wadliwości w nałożeniu kary w kwocie 5.000 zł na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. Przepis ten nie przewiduje też możliwości miarkowania kary z uwagi na wielkość przekroczenia. Tym sam organy były związane wysokością kary, jaką w ustalonym stanie faktycznym były zobligowane nałożyć. Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał okoliczności uzasadniających uwolnienie go od tej odpowiedzialności określonych w art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a/ i b/ p.r.d. Zdaniem WSA, nie sposób uznać, że strona skarżąca dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych ze spornym przejazdem z [...] listopada 2013 r., więc organy nie naruszyły art. 140aa ust. 4 p.r.d. WSA nie podzielił także wątpliwości strony skarżącej dotyczących zgodności krajowych przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie (w tym przepisów p.r.d.) z przepisami prawa unijnego, w szczególności z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE zmienionej dyrektywą Rady 2002/7/WE, której postanowienia zostały prawidłowo zaimplementowane do krajowego porządku prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w obydwu instancjach oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed NSA według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a. z art. 7, 8, 9, 68, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Organu i organu I instancji, wskutek niezebrania i nierozważenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym poprzez uznanie, że wysokość kontrolowanych pojazdów była normatywna, podczas gdy w trakcie kontroli nie przeprowadzono weryfikacji tego parametru, mającego wpływ na zakwalifikowanie pod określoną kategorię zezwolenia dla pojazdów nienormatywnych; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a. z art. 7, 8, 9, 68, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Organu i organu I instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym poprzez uznanie, że szerokość i długość kontrolowanych pojazdów była normatywna, podczas gdy w protokole kontroli nie odnotowano pomierzonych wartości tych parametrów, mających wpływ na zakwalifikowanie pod określoną kategorię zezwolenia dla pojazdów nienormatywnych; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że podczas pomiaru nacisku osi za pomocą pary wag SAW 10C, których maksymalne obciążenie, zgodnie ze świadectwami ich legalizacji wynosi 10.000 kg, nie została przekroczona ta wartość, podczas gdy w protokole kontroli nie wskazano na zmierzone naciski poszczególnych kół; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Organu i organu I instancji, pomimo iż nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym poprzez brak odniesienia się do kwestii oznakowania drogi krajowej nr 79 znakiem E-15a, tj. znakiem wskazującym na możliwość poruszania się po drodze pojazdów o nacisku pojedynczej osi na drogę do 11,5 tony; na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, t.j.: art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że interpretacja przepisów p.r.d. w zakresie przewozu drogowego pojazdami nienormatywnymi zastosowana przez organy Inspekcji Transportu Drogowego nie narusza zasady stosowania sankcji bezwzględnie oznaczonych; art. 31 ust. 1 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że interpretacja przepisów ustawy p.r.d. w zakresie przewozu drogowego pojazdami nienormatywnymi zastosowana przez organy Inspekcji Transportu Drogowego nie narusza zasady proporcjonalności w stosowaniu sankcji administracyjnych; art. 87 ust. 1, i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa i mogą one stanowić podstawę decyzji wydawanych wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 68, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozważnie całego materiału dowodowego i uznanie, że wysokość, szerokość i długość kontrolowanego pojazdu była normatywna, podczas gdy w protokole kontroli nie odnotowano pomierzonych wartości tych parametrów, a także przyjęcie, że podczas pomiaru nacisku osi za pomocą pary wag, których maksymalne obciążenie zgodnie ze świadectwami ich legalizacji wynosi 10.000 kg, nie została przekroczona ta wartość, podczas gdy w protokole kontroli nie wskazano na zmierzone naciski poszczególnych kół, stwierdzić należy, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy jednak mieć na względzie, że celem powyższego jest dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Tym samym to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Zgodnie z art. 13g ust. 1 u.d.p. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Pojazdem nienormatywnym, w myśl art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jedn. tekst Dz.U. z 2012 r. poz. 1137) jest - pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Według art. 140ab ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, karę pieniężną w wysokości 5.000 zł ustala się za brak zezwolenia kategorii III-VI, przy czym kategorie zezwoleń określono w załączniku nr 1 do tej ustawy. We wskazanym załączniku, określającym kategorie zezwoleń w lp. 4 określono zezwolenie według kategorii IV, zgodnie z którym za pojazdy nienormatywne uznano pojazdy przekraczające określoną masę całkowitą, szerokość, długość, a także dopuszczalny nacisk osi. Stąd podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność braku odnotowania w protokole kontroli wysokości, szerokości i długości pojazdu była bez znaczenia dla sprawy, gdyż o tym, że pojazd był nienormatywny decydowała wyłącznie okoliczność przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi i z tego też tytułu została wymierzona kara. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej, iż do kontroli użyto wag, których maksymalne obciążenie wynosiło 10.000 kg, a skoro w toku kontroli stwierdzono nacisk osi przekraczający tę wielkość, to Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania procedury ważenia za prawidłową, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji należy uznać za logiczne i przekonywujące. Jeżeli bowiem ważenia nacisku osi pojazdu dokonywano przy pomocy dwóch wag, których maksymalne obciążenie wynosiło dla każdej z tych wag 10.000 kg (łącznie 20.000 kg), to skoro nacisk na oś wyniósł 10,8 ton, a więc średnio po 5.400 kg na każde koło, to wartość ta była znacznie niższa od maksymalnego obciążenia każdej z użytych do pomiarów wag. Stąd też okoliczność, że nacisk poszczególnych kół kwestionowanej osi na drogę nie musiał rozkładać się równomiernie była bez znaczenia dla sprawy. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku oznakowania drogi, po której poruszał się sporny pojazd, stosownym znakiem o dopuszczalnym nacisku osi na jezdnię, to stwierdzić należy, że o zaliczeniu danej kategorii drogi publicznej pod kątem dopuszczalnych nacisków osi na danej drodze rozstrzygają przepisy prawa, tj. stosowne rozporządzenie wykonawcze określające wykaz dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton oraz sama ustawa o drogach publicznych. Na podstawie art. 41 u.d.p. zostało bowiem wydane rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r., które w załączniku wymienia kategorie dróg publicznych z uwzględnieniem dopuszczalnych nacisków na osie. Stąd też okoliczność, iż droga, po której poruszał się sporny pojazd nie była oznaczona stosownym znakiem, nie miała wpływu dla rozpoznawanej sprawy, ponieważ na zarządcę drogi nie został nałożony obowiązek jej oznakowania. Podmiot odpowiedzialny za przejazd powinien zapoznać się z wykazem zawartym w wymienionym wyżej rozporządzeniu i uwzględniwszy wskazane w nim drogi – odpowiednio zaplanować trasę przejazdu. Sąd I instancji nie naruszył też powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 87 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, to stwierdzić należy, iż Sąd nie dokonywał wykładni tych przepisów. Nie stwierdził też, aby źródłem powszechnie obowiązującego prawa było zarządzenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a jedynie w ślad za organem przytoczył stan faktyczny sprawy, który powołując się na instrukcję odjął 2% tolerancji od wskazań wagi. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył też art. 31 ust. 1 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie. Należy bowiem stwierdzić, iż sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania kontroli przepisów prawa pod względem ich proporcjonalności, lecz jedynie badają legalność zastosowania tych przepisów w toku postępowania administracyjnego. Wobec powyższego nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące łamania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego zasady proporcjonalności przy nakładaniu kary pieniężnej za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia. Nie można też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 2 i 7 Konstytucji RP, gdyż w przedmiotowej sprawie nałożenie na skarżącego kary administracyjnej nie pozbawiło go możliwości obrony i wykazania, że niedopełnienie było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.