II SA/Kr 965/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magda Froncisz,, Sędzia WSA Małgorzata Łoboz, Protokolant, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2016 sprawy ze skargi G. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchybienie terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w decyzji z dnia 17 lipca 2014r., nr [.....] (znak: .....) nakazał G.D. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej na fundamencie betonowym o wymiarach rzutu poziomego 16,00 x 8,66 (pow. zabudowy 138,56m2), wybudowanego na działce ewidencyjnej numer [.....] , położonej w miejscowości J. , gmina J. W dniu 3 czerwca 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej) odwołanie od powyższej decyzji złożył G.D. , reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A.J. [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [.....] (znak:.....) w oparciu o art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. stwierdził, że odwołanie G.D. od decyzji PINB w L. z dnia 17 lipca 2014r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Zatem organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W przedmiotowej sprawie zostało ustalone, że zaskarżona decyzja z dnia 17 lipca 2014r., nr [.....] , (znak: [.....] ) została wysłana do G.D. na adres [.....] . Następnie wyjaśniono, że z powodu niemożności doręczenia przedmiotowej decyzji bezpośrednio adresatowi w sposób zgodny z art. 42 k.p.a., ani też innej osobie określonej w art.43 k.p.a. (pełnoletni domownik, sąsiad, dozorca domu), którzy podjęliby się oddania przesyłki adresatowi zachodziły przesłanki do zastosowania art. 44 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie niemożności doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Jednocześnie doręczyciel zobowiązany jest do zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszczając zawiadomienie w skrzynce oddawczej, drzwiach mieszkania lub innym widocznym miejscu. W przypadku niepodjęcia przesyłki w ww. terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia upływu czternastodniowego okresu przechowywania przesyłki przez placówkę pocztową. Z zalegającej w aktach PINB koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru (karta 214 akt PINB) wynika, że po raz pierwszy próbowano doręczyć przesyłkę G.D. w dniu 21 lipca 2014r., przesyłkę pozostawiono na okres 7 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [.....] . Następnie z powodu niepodjęcia przez adresata w terminie 7 dni przedmiotowej przesyłki zawierającej skarżoną decyzję, w dniu 29 lipca 2014r. przesyłkę awizowano powtórnie. W dniu 5 sierpnia 2014r. z uwagi na fakt, iż adresat nie odebrał w zakreślonym terminie awizowanej dwukrotnie przesyłki, została ona zwrócona do nadawcy. Uznano, więc że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczna G.D. wraz z upływem dnia 4 sierpnia 2014r. (dzień tygodnia poniedziałek). Zatem zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB w L. 17 lipca 2014r. kończył się wraz z upływem dnia 18 sierpnia 2014r. (14 dni od daty 4 sierpnia 2014r.). Mając powyższe na uwadze, MWINB stwierdził, że odwołanie strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A.J. z dnia 3 czerwca 2015r. (data nadania na przesyłki w placówce pocztowej) wniesione zostało z uchybieniem 14 dniowego terminu do jego złożenia, gdyż jego koniec, jak wskazano powyżej nastąpił zgodnie z art. 57 k.p.a. z upływem dnia 18 sierpnia 2014r. W tej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był orzec zgodnie z art. 134 k.p.a. W skardze na to postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie, G.D. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika A.J. , wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący powyższemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art.80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w efekcie uznanie, iż odwołanie zostało wniesione przez skarżącego z uchybieniem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w efekcie pominięcie złożonego przez pełnomocnika skarżącego odwołania wraz z wnioskiem o przywróceniem terminu do jego wniesienia w dniu 3 czerwca 2015 roku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku przedmiotowego postępowania nie doręczono skarżącemu wielu przesyłek (uznając je za doręczone na podstawie domniemań wynikających z art. 44 § 4 k.p.a.). Dalej autor skargi wskazał, ze "wielość toczących się postępowań, błędne działanie operatora pocztowego oraz organu spowodowały, iż skarżący nie był w stanie ustalić terminu w jakim powinien ustalić opłatę legalizacyjną, a następnie uniemożliwiły wniesienie odwołania od decyzji o rozbiórce. Wyjaśniono, że dopiero w dniu 19 maja 2015r. G.D. ustalił wszelkie niezbędne informacje do wniesienia odwołania, czym wypełnił przewidziane w art. 58 § 2 k.p.a. przesłanki. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto na podstawie art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stanowiący podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia przepis art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zwrócił uwagę, na to, że organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Z akt administracyjnych wynika, że przesyłka zawierająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 17 lipca 2014r., nr [.....] (znak: [.....] ) wysłana na prawidłowy adres skarżącego (.....) była podwójnie awizowana, pierwszy raz – 21 lipca 2014 r., powtórnie – 29 lipca 2014 r. Decyzja PINB została skarżącemu doręczona w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 4 sierpnia 2014 r. (14 dni od daty 21 lipca 2014r.). Bezspornym jest również to, że korespondencja skierowana została na prawidłowy adres strony. Z uregulowania art. 44 k.p.a. wynika, że skuteczność doręczania zastępczego pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (tak NSA w wyr. z dnia 28 czerwca 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 470/16, LEX nr 2113665). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które mogłyby doprowadzić do zakwestionowania prawidłowości i skuteczności doręczenia przedmiotowej przesyłki w trybie art. 44 k.p.a., dlatego organ administracyjny mógł skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia przesyłki w dniu 4 sierpnia 2014r. Ciężar obalenia tego domniemania spoczywa na stronie skarżącej. W przedmiotowej sprawie skarżący, reprezentowany w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, nie przedstawił żadnych okoliczności skutkujących możliwością obalenia domniemania doręczenia przesyłki skarżącemu, poza lakonicznym, niczym nieuzasadnionym zarzutem "błędnego działania operatora pocztowego" oraz "dużej ilości niedoręczonych przesyłek". Również podniesiona w skardze okoliczność szeregu toczących się z udziałem skarżącego postępowań nie mogła odnieść zamierzonego dla skarżącego rezultatu polegającego na wyeliminowaniu z zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Z tych też względów nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zatem odwołanie G.D. (nadane w placówce pocztowej w dniu 3 czerwca 2015r.) zostało wniesione z uchybieniem 14 - dniowego terminu do jego złożenia. Ostatni dzień terminu do złożenia odwołania przypadał na datę 18 sierpnia 2014r. Odwołanie zostało zatem wniesione po upływie ponad 9 miesięcy od upływu terminu do jego dokonania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, Nr 5, poz. 32), co też organ w przedmiotowej sprawie uczynił. Wbrew zatem odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze, sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym postanowieniu uchybienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż kontroli sądu poddane zostało wyłącznie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrolowane postanowienie jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie proceduralnym, co oznacza, że nie odnosi się w ogóle do podnoszonej w skardze kwestii materialnej, tj. oceny zasadności nałożenia nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy opłata legalizacyjna została uiszczona przez skarżącego. W świetle powyższych ustaleń, wydanie przez MWINB postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia było czynnością prawidłową, czemu organ dał wyraz w zaskarżonym postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Również strona skarżąca w zasadzie nie kwestionuje faktów, a jedynie wykazuje okoliczności, które jej zdaniem uzasadniają przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sam pełnomocnik w skardze podaje, że złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Skutkuje to obowiązkiem weryfikacji przez organ administracyjny czy odwołanie zostało wniesione w terminie, a jeżeli nie (są to okoliczności faktyczne – obiektywne) to wydaje postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odrębną natomiast kwestią jest rozpatrzenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu – co jest możliwe tylko wtedy, gdy organ jednoznacznie stwierdził, że taki termin uchybiono. Zatem składając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania pełnomocnik skarżącego sam dodatkowo, w sposób pośredni potwierdza fakt uchybienia terminu we wniesieniu odwołania. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania był przedmiotem odrębnego postepowania i został rozpatrzony postanowieniem WINB w K. nr [.....] z dnia 14.06.2016r., znak [.....] , na które strona również złożyła skargę do sądu zarejestrowaną pod sygn. II SA/Kr 964/16 i to w tamtym postępowaniu badane są okoliczności wykazujące brak winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz opierało się na właściwej interpretacji stosownych przepisów prawa. Ponadto stanowisko MWINB znalazło swój wyraz w treści uzasadnienia, które spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.