I OZ 644/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 254/16 o odrzuceniu skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. Ś. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia 3 czerwca 2016 r., sprecyzowanym pismem z dnia 18 lipca 2016 r., M. Ś. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.097.700,00 zł na rzecz M.Ś. za nieruchomość położoną w gminie Inowrocław w obrębie Sławęcinek, stanowiącą działkę nr 8/7 o pow. 1,7913 ha przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy Inowrocławia w ciągu drogi krajowej nr 15 i 25" oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jednorazowej wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Do skargi została załączona kopia pisma z dnia 26 kwietnia 2016 r., którym skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwała Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem z dnia 18 sierpnia 2016 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez nadesłanie odpisu wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego oraz dowodu nadania wezwania na adres organu bądź dokumentu potwierdzającego złożenie wezwania osobiście. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy, wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 16 listopada 2016 r. Ostatni dzień terminu do usunięcia braków formalnych skargi przypadł zatem na dzień 23 listopada 2016 r. W zakreślonym terminie pełnomocnik skarżącej nadesłał pismo z dnia 17 listopada 2016 r., w którym poinformował, że do skargi dołączony był odpis pisma z dnia 26 kwietnia 2016 r. zawierającego wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa oraz załączył kserokopię ww. wezwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Sąd ten przytoczył treść art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Dalej Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "k.p.a.", na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (§ 1). Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Zażalenie bądź wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy kwestionowaniu przekroczenia maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy przez organ administracyjny. W stosunku do Ministra Infrastruktury i Budownictwa brak jest w postępowaniu administracyjnym organu wyższego stopnia, zatem w tej sytuacji skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu zobligowana była wystąpić do tego organu w myśl art. 37 § 1 k.p.a. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie wezwała Ministra Infrastruktury i Budownictwa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej przedłożył pismo z dnia 26 kwietnia 2016 r. zatytułowane "zawezwanie do zaprzestania naruszenia prawa", jednakże zostało ono skierowane do organu w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nie przysługiwało skarżącej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wykładnia językowa ww. przepisu prowadzi do konkluzji, że odnosi się on do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w zakresie wydania aktu. Należy bowiem mieć na względzie, że w art. 52 § 3 p.p.s.a. jest mowa o "aktach i czynnościach", natomiast przepis ten nie normuje sytuacji bezczynności. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny w cytowanym art. 37 k.p.a. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1083/14, Lex nr 1467706). Sąd I instancji podniósł, że wniesienie skargi powinno zatem zostać poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarżąca nie wykazała, aby tryb wniesienia skargi został wyczerpany, zaś nieuzupełnienie braku formalnego skargi w postaci załączenia do niej odpisu środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W zażaleniu M. Ś. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpatrzenie skargi w całości. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] Skarżąca podniosła, że takie wezwanie było wystarczającą przesłanką formalną do wniesienia skargi na bezczynność. Organ miał możliwość wydania decyzji, czego jednak nie uczynił. Odnosząc się do twierdzeń Sądu I instancji wskazano, że całe przywołane orzecznictwo dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego, tj. sytuacji, w której skarżący w ogóle nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji pominął treść art. 52 § 2 P.p.s.a. - "przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie." Nie można więc uznać, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia, o którym mowa w przepisie art. 52 § 1 w zw. z art. 52 § 2 P.p.s.a. Wezwanie z art. 37 k.p.a. nie jest środkiem zaskarżenia ani w terminologii kodeksu postępowania administracyjnego, ani P.p.s.a. Skarżąca podniosła, że nawet gdyby uznać stanowisko Sądu I instancji za słuszne, to wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa z dnia 26 kwietnia 2016 r. spełnia definicję wezwania z art. 37 k.p.a., a zatem nie było podstawy do odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że w każdym przypadku przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, konieczne jest uprzednie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Istotne jest, że ustawodawca nie zastrzegł alternatywy. Sąd I instancji błędnie uznał, że skarga skarżącej w kontrolowanej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż została wniesiona bez wcześniejszego wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 179, uw. 7; s. 216, uw. 19). Pismo pn. "Zawezwanie do zaprzestania naruszenia prawa" jest stanowiskiem wyrażającym niezadowolenie skarżącej na brak rozpoznania jej odwołania skutecznie wniesionego od decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] i spełnia wymogi art. 65 § 1 i 2 kc. Wskazać bowiem należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania co do zasady musi być, w myśl art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Oznacza to, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 przewiduje taki środek zaskarżenia, który służy do zwalczania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest uprzednie złożenie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Regulacja zawarta w tym przepisie ma na celu zwalczanie bezczynności organu I instancji w merytorycznym załatwieniu sprawy zawisłej przed tym organem. Zażalenie (wezwania do usunięcia naruszenia prawa), o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Służy ono jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.). Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Z tych też względów, złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W sprawach bezczynności organu istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Reasumując, stwierdzić należy, że skarga M. Ś. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania jest dopuszczalna, ponieważ skarżąca przed skierowaniem skargi do Sądu wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. Spełniony został zatem warunek określony w art. 52 § 1 P.p.s.a. Po wyczerpaniu przez skarżącą trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu było zatem skuteczne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.