II OSK 915/17

Dnia 30 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R., W. R., A. M. i I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/16 w sprawie ze skargi A. R., A. M. i I. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odrzuca skargę kasacyjną W. R., 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz A. R., A. M. i I. M. kwotę 710 (siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/16 oddalił skargę A. R., A. M. i I. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego decyzją z dnia [...] września 2015 r., na podstawie m.in. art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał inwestorom obiektu – A. R. oraz I. M. i A. M. rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia na działkach o nr: [...] od strony miejsca publicznego tj. drogi wewnętrznej zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gm. L. o łącznej długości 102,90 m, na długości 79,5 m składającego się ze słupów metalowych. Z uwagi na niezgodność przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legalizacja nie była możliwa. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w decyzji z [...] lipca 2016 r., znak [...], działając w oparciu po art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny streścił dotychczasowy przebieg sprawy. Zdaniem organu odwoławczego analiza przepisów ustawy Prawo budowlane, a w szczególności treść art. 30 ust. 1 pkt 3 wyżej powołanej ustawy prowadzi do konkluzji, iż budowa przez inwestorów ogrodzenia na działkach nr [...] w miejscowości S., od strony działki nr [...] będącej innym miejscem publicznym - drogą wewnętrzną wymagała zgłoszenia. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gmina Łosina Dolna, działka nr [...] oraz fragmenty graniczących z nią działek znajdują się na terenie oznaczonym KDW, tj. trasy i urządzenia komunikacyjne. Dlatego też w ocenie organu II instancji nie było możliwości legalizacji przedmiotowego ogrodzenia. Skargę na w/w decyzję złożyli A. R., A. M. i I. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uzasadniając oddalenie skargi, zaznaczył, że stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Jak wynika z akt sprawy – przedmiotowe ogrodzenie posadowione zostało przy granicy z działką nr [...] (stanowiącą własność Gminy Łososina Dolna) i w ewidencji gruntów określoną jako "dr" (v: odpis z KW nr [...], k. 18 a.a.), co może wskazywać na jej faktyczne wykorzystywanie jako droga. Strony oraz okoliczni mieszkańcy zgodnie wskazują, że działka ta stanowi drogę wewnętrzną, która służy właścicielom kilku działek do dojazdu do ich domostw z drogi publicznej. Z przyczyn szeroko przedstawionych w uzasadnieniu, Sąd przyjął, że przedmiotowa droga podlega ochronie przewidzianej w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i zamiar wzniesienia ogrodzenia od jej strony wymaga dokonania zgłoszenia, czego inwestorzy nie uczynili. W świetle przytoczonych okoliczności faktycznych i prawnych, w ocenie Sądu, zasadne było wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej z uwagi na to, że przedmiotowy obiekt został posadowiony niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49 ust. 2 u.b.) Konkludując Sąd wskazał, że fakt posadowienia przedmiotowego ogrodzenia od strony miejsca publicznego, bez zgłoszenia, niezgodnie z planem miejscowym, skutkuje oceną, że w sprawie prawidłowym było i to bez przeprowadzania postępowania legalizacyjnego, wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, odnośnie wszystkich elementów rozpoczętego ogrodzenia. Mając na uwadze powyższe Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Pełny tekst uzasadnienia zaskarżonego wyroku znajduje się na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl. (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. R., A. R., I. M., A. M., zaskarżając wyrok w całości zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r., (Dz. U nr 153, poz. 1270, z póz. zm.), mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to: a) przepisu art. 134 § 1 poprzez brak dokonania oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów i ponad podniesione w skardze zarzuty i twierdzenia, brak dokonania własnych rozważań i ocen zaskarżonej decyzji i przyjęcie za własne twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji bez dokonania ich analizy, jak również brak przeprowadzenia kontroli w zakresie prawidłowego zawiadomienia wszystkich stron postępowania administracyjnego, celem umożliwienia im czynnego udziału w spawie na każdym jej etapie. Skutkiem czego Sąd naruszył przepisy prawa materialnego, a to ustawy prawo budowalne, ustawy o drogach publicznych i nie dostrzegł, iż wydana przez organ administracyjny decyzja nie może być zgodna z prawem, bowiem organ administracyjny naruszył szereg przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. zwanego dalej kpa (Dz. U. nr 30 poz. 168 z pozn. zm.). Jeżeli organ administracyjny naruszył szereg naczelnych zasad postępowania administracyjnego, co skutkowało wydaniem decyzji określonej treści, decyzja taka nie może zostać uznana za zgodną z prawem. Organ administracyjny zaś naruszył następujące przepisy: - przede wszystkim art. 28 kpa - stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, poprzez brak ustalenia wszystkich stron postępowania i brak zawiadomienia W. R. o toczącym się postępowaniu, skutkiem czego bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu; - art. 7, 77, 80 poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co z koiei uniemożliwiło rozpatrzenie całego materiału dowodowego, który istniałyby w sprawie, gdyby dowody przeprowadzono i wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o twierdzenia zgłoszone przez Urząd Gminy i ewentualnie osób, które podpisały listę do Nadzoru Budowlanego, bez jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeń tych osób, co z koiei przełożyło się na to, iż organ administracyjny pominął takie okoliczności jak: ogrodzenie zostało wybudowane na działkach budowlanych, na których posadowione są dwa budynki mieszkalne oraz garaże, stan drogi - zniszczona nawierzchnia, koleiny, przechylenie w kierunku rowu i wąwozu, brak możliwości do poruszania się pieszych, jej położenie i usytuowanie w terenie świadczą o tym, iż droga nie ma charakteru publicznego, miejsce publiczne musi być przede wszystkim bezpieczne; - art. 8, 9,10,11, 73, 78, 79, 86, 95 - poprzez brak umożliwienia W R zgłaszania wniosków dowodowych, uczestniczenia w oględzinach, przesłuchania świadków, brak poinformowania o toczącym się postępowaniu, brak pogłębiania ( zaufania obywateli do organów, brak możliwości zgłaszania wniosków o przeprowadzenie rozprawy, uczestniczenia w niej i zgłaszanie wniosków dowodowych, uniemożliwienie przeglądnięcia akt sporawy mimo, iż W. R. był także inwestorem całego ogrodzenia; - art. 46 - potwierdzenie odbioru pisma, W. R. nigdy nie dostał żadnego pisma; b) Art. 145 § 1 pkt 1 lit a - c poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd, podczas, gdy z niniejszego przepisu wynika, iż Sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy oraz jeżeli istnieje naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, mimo, iź w niniejszej sprawie organ administracyjny naruszył rażąco przepisy postępowania, a zwłaszcza istnieje podstawa do wznowienia postępowania, zgodnie bowiem z art. Art. 145 §1 pkt 4 kodeks postępowania administracyjnego - w sprawie zakończonej decyzja ostateczna wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, art. 271 ppsa - który stanowi o możliwości wznowienia postępowania; c) art. 91 § 2, art. 109, art. 67§ 1 - poprzez brak doręczenia wezwania na rozprawę W. R., brak zawiadomienia W. R. o terminie rozprawy, brak odroczenia rozprawy z uwagi na nieprawidłowość w zawiadomieniu strony postępowania; d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a w rzeczywistości nie dokonanie kontroli organów nadzoru budowlanego w zupełności, co skutkuje istniejącymi w niniejszej sprawie podstawami do wznowienia postępowania administracyjnego i naruszeniem przepisów prawa materialnego; e) naruszenie przepisów postępowania skutkuje naruszeniem prawa materialnego przez Sąd: - art. 3 pkt 9, art. 49 b, art,49 b ust. 1, 2,,3, art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane; - art. 1, 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; - art. 61 ustawy prawo budowlane; - art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; f) art. 271 ppsa poprzez brak zastosowania, podczas, gdy w sprawie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, wobec faktu, iż W. R. nie brak udziału w sprawie. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to: a) art. 3 pkt 9 ustawy prawo budowalne z dnia 7 lipca 1994 r., (Dz. U. nr 89, poz. 414 z poz. zm.) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas, gdy w niniejszej sprawie ogrodzenie zostało wybudowane na działkach budowlanych jako urządzenie techniczne związane z obiektami budowlanymi posadowionymi na działkach, celem zapewnienia możliwości prawidłowego użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W rozumieniu wskazanego przepisu ogrodzenie w niniejszej sprawie nie stanowi obiektu budowlanego lecz urządzenie techniczne; b) art. 49 b ustawy prawo budowalne, a w szczególności art. 49 b ust. 1 poprzez błędną wykładnię w skutek przyjęcia, iż ogrodzenie posadowione na działkach skarżących winno ulec rozbiórce, podczas gdy ogrodzenie w niniejszej sprawie jest urządzeniem budowlanym a nie obiektem budowlanym. Przepis art. 49 b dotyczy obiektów budowlanych a nie urządzeń budowlanych; Zastosowanie art.49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymaga ustalenia, że doszło do budowy obiektu budowlanego, na którą to budowę było wymagane zgłoszenie. W celu wydania decyzji z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego należało więc ustalić, że ogrodzenie stanowi obiekt budowlany zrealizowany bez zgłoszenia, w sytuacji, gdy było ono wymagane prawem po wcześniejszym wykluczeniu legalizacji tego obiektu (art.49 b ust. 3 tej ustawy). Nakaz rozbiórki o którym mowa w art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego winien być zatem poprzedzony postępowaniem legalizacyjnym lub wyraźnym wskazaniem z jakiego powodu takiego postępowania organ orzekający nie przeprowadził, c) art. 49 b ust. 3 ustawy prawo budowalne poprzez brak zastosowania i przyjęcie, iż ogrodzenie winno zostać rozebrane, mimo braku przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, odstąpienia od procedury legalizacyjnej i braku wydania przez Wójta Gminy zaświadczenia o braku możliwości legalizacji ogrodzenia z uwagi na założenia planu zagospodarowania przestrzennego, który określa sposób użytkowania działek. Zauważam, iż na działkach posadowione są domy co świadczy o tym, iż działki są budowlane. Gmina nie może dowolnie zmieniać planu zagospodarowania przestrzennego i tworzyć działki drogowe na działkach budowlanych z budynkami mieszkalnymi, bo jest to przekroczenie uprawnień planistycznych; d) art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, w skutek przyjęcia przez Sąd, iż droga biegnąca wzdłuż działek skarżących jest innym miejscem publicznym, podczas gdy Art. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych określa co to jest droga publiczna. Jeżeli art. 30 ust. 1 pkt 3 wymienia drogę publiczną - stanowi wprost - to nazywanie drogi wewnętrznej innym miejscem publicznym podczas gdy jest to droga, ale droga niepubliczna bo nie ma takiego statusu, jest nadinterpretacją tego przepisu. Jeśli ustawodawca w pierwszej części przepisu wyraźnie i wyczerpująco określił rodzaje drócj uznanych za miejsca publiczne (drogi, ulice, place), to poszukując znaczenia drugiego członu przepisu, tj. "innych miejsc publicznych", nie ma podstaw do tego, aby w pojęciu tym zamieszczać inne rodzaje dróg, niż te które wyczerpująco już zostały w przepisie wymienione. Co więcej zwłaszcza w terenach wiejskich większość dróg, w tym dróg dojazdowych do pól i dróg polnych, tak jak w niniejszej sprawie droga jest drogą dojazdową do pól, oraz większość obszarów, stanowiłaby inne miejsca publiczne; e) art. 1, 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez brak zastosowania, poprzez błędną interpretację, podczas, gdy z przepisów tych wynika, co jest drogą publiczną, a jakie drogi nie mają statusu dróg publicznych i określają czym jest droga wewnętrzna, co świadczy o tym, iż droga która nie jest publiczną jest drogą wewnętrzną, a nie innym miejscem publicznym; f) art. 61 ustawy prawo budowlane, poprzez brak zastosowania, podczas gdy przepis ten określa obowiązki właściciela obiektu budowlanego, droga wewnętrzna także jest obiektem budowalnym. Jeżeli Sąd ocenia drogę w niniejszej sprawie jako inne miejsce publiczne to zwłaszcza właściciel winien dbać o takie miejsce, aby nie zagrażało bezpieczeństwu użytkowników, czy zatem stan drogi świadczy o tym, iż jest to inne miejsce publiczne, bezpieczne dla nieokreślonej liczny osób, czy też droga do pól, g) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zastosowania, podczas gdy określanie działek budowlanych zabudowanych budynkami mieszkalnymi jako tereny drogowe, byłoby przekroczeniem uprawnień planistycznych organu. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych na rzecz skarżących. Z uwagi na powyższe, przedłożono również zaświadczenie o miejscu zameldowania W. R., w którym to miejscu, jak twierdzą skarżący, W. R. stale mieszka, nadto mapę ewidencyjną działek obrazującą posadowione na działkach budynki, dokumetację zdjęciową, pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego określającego jego położenie w stosunku do drogi (stan w latach 60.), wnosząc o przeprowadzenie wskazanych dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m.in. jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw (pkt 5). Do sytuacji przewidzianej w wymienionym przepisie dochodzi wówczas, gdy wskutek wadliwości procesowych sądu strona nie brała udziału w postępowaniu sądowym. Zastrzec przy tym należy, że regulacja art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnosi się nie tylko do stron w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., ale też do podmiotów, które uzyskują status uczestnika na podstawie art.33 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art.12 p.p.s.a., ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Oznacza to, że jeżeli uczestnik postępowania sądowego został wskutek uchybień proceduralnych pozbawiony udziału w sprawie, to zachodzi podstawa nieważności określona w art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja nastąpiła. Mianowicie postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą A. R., A. M. i I. M. powinno się toczyć również z udziałem W. R., zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. Brał on bowiem udział w postępowaniu administracyjnym jako współwłaściciel jednej z działek, na której znajduje się ogrodzenie objęte nakazem rozbiórki. Wprawdzie nie został on uznany za inwestora, to był jako strona zawiadamiany o wszczęciu postępowania, przeprowadzanych oględzinach oraz zakończeniu czynności wyjaśniających. W aktach administracyjnych znajduje się informacja z rejestru gruntów z odnotowanym adresem W. R., tj. N., ul. [...] (k.8). Ponadto w odpowiedzi na wniosek PJNB, Urząd Miasta Nowego Sącza pismem z 13 kwietnia 2015 r. (k.120) potwierdził zgodność tego adresu – jako miejsca stałego pobytu - z danymi adresowymi zamieszczonymi w rejestrze mieszkańców. Cała zatem korespondencja organu powiatowego w toku prowadzonego postępowania była kierowana na właściwy adres W. R., aczkolwiek nie była ona przez niego podejmowana. Prawidłowość tego adresu potwierdzona została także w skardze kasacyjnej. Tymczasem w postępowaniu sądowym odpis skargi i zawiadomienie o rozprawie przesłano W. R. na adres: [...], który był niewłaściwy, podobnie jak to uczynił organ drugiej instancji. Mimo nieprawidłowego zawiadomienia o rozprawie, nie nastąpiło jej odroczenie na podstawie art.109 p.p.s.a., co w efekcie sprawiło, że uczestnik W. R. został pozbawiony możności obrony swych praw. Okoliczność tą podniesiono w skardze kasacyjnej, aczkolwiek w kontekście naruszenia przepisów art.91 § 2 i 109 p.p.s.a. Wobec powyższego zaistniała przesłanka do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zaznaczyć przy tym należy, że stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego, przewidzianego m.in. w art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku, bez możliwości merytorycznej oceny podstaw skargi kasacyjnej ( por. System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, tom 10, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s.459). W konsekwencji orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku, zgodnie z art. 185 ppsa. Natomiast orzeczenie o odrzuceniu skargi kasacyjnej W. R. wynikało z tego, iż wniósł ją wraz z pozostałymi skarżącymi bez uprzedniego złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku. Stosownie do art.173 § 2 ppsa skargę kasacyjną może wnieść strona po doręczeniu jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z wymienionego przepisu wynika zatem, że skarga kasacyjna nie może być wniesiona bez uprzedniego wniosku o sporządzenie uzasadnienia. W takiej sytuacji W. R. nie mógł wnieść skutecznie skargi kasacyjnej, jednak wyrok podlegał uchyleniu wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej pozostałych skarżących, w związku ze stwierdzoną nieważnością postępowania sądowego ( art. 183 §2 pkt 5 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę opłaconych wspólnie kosztów sądowych w wysokości należnej ( opłata za uzasadnienie 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej 250 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 360 zł). W zakresie, w jakim wpis od skargi kasacyjnej został nadpłacony, a więc powyżej 250 zł, podlega zwrotowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 225 p.p.s.a., stanowiącym m.in. o zwrocie z urzędu różnicy między kosztami pobranymi a kosztami należnymi.