II SA/Kr 1119/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. R., A. M. i I. M. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu [....] w decyzji nr [....] z dnia 28 września 2015r., działając na podstawie m.in. art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej PB) nakazał inwestorom obiektu – A.R. oraz I.M. i A.M. rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia na działkach o nr: nr nr [....] [....] [....] [....] od strony miejsca publicznego tj. drogi wewnętrznej zlokalizowanej na terenie działki nr [....] w miejscowości S. , gm [....] o łącznej długości 102,90m, na długości 79,5 m składającego się z słupów metalowych. W uzasadnieniu podano, że budowa przedmiotowego ogrodzenia została rozpoczęta początkiem 2015r., a zakończona w marcu 2015r., bez zgłoszenia budowy w Starostwie Powiatowym. Zdaniem PINB, z uwagi na to, że działka nr [....] w S. stanowi drogę wewnętrzną publicznie dostępną, będącą własnością Gminy [....] , a więc jest innym miejscem publicznym w świetle ww. przepisu, to budowa ogrodzenia od strony tej drogi wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy. Z uwagi na niegodność przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie organu administracyjnego nie legalizacja nie jest możliwa. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A.R. , A.M. i I.M. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia 25 lipca 2016r. [....] , działając w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny streścił dotychczasowy przebieg sprawy. Zdaniem organu odwoławczego analiza przepisów ustawy prawo budowalne, a w szczególności treść art. 30 ust. 1 pkt 3 wyżej powołanej ustawy prowadzi do konkluzji, iż budowa przez inwestorów ogrodzenia na działkach nr nr [....] [....] [....] w miejscowości S. , od strony działki nr [....] będącej innym miejscem publicznym - drogą wewnętrzną wymagała zgłoszenia. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] , działka nr [....] oraz fragmenty graniczących z nią działek znajdują się w terenie oznaczonym KDW, tj. trasy i urządzenia komunikacyjne. Dlatego też w ocenie organu II instancji nie ma możliwości legalizacji przedmiotowego ogrodzenia. Odnosząc się do pozostałych uwag zawartych w odwołaniu, MWINB podniósł, iż działka nr [....] w opinii organów nadzoru budowlanego nie jest drogą w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jest natomiast innym miejscem publicznym. O korzystaniu z drogi przez większą ilość osób świadczy również pismo skierowane przez użytkowników drogi na działce nr [....] w S. (na piśmie tym widnieją podpisy ośmiu osób). Zatem w ocenie MWINB z zebranego materiału dowodowego wynika, że dostęp do działki nr [....] w S. nie jest w żaden sposób ograniczony. Nie ma żadnych ograniczeń, w poruszaniu się po w/w działce, na wjeździe nie ma bramy ani szlabanu. Poza zakresem niniejszego postępowania znajduje się stan techniczny nawierzchni asfaltowej położonej na działce nr [....] w S. , podobnie jak kwestia spełniania przez ww. drogę norm przewidzianych dla dróg publicznych ustawą z dnia 21 marca 1985 r. Natomiast spory sąsiedzkie związane z korzystaniem z przejazdu działką nr [....] w Ś. nie mieszczą się we właściwości organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust 1 u.p.b. w kompetencjach nadzoru budowlanego nie mieszczą się kwestie związane z bezpieczeństwem w ruchu drogowym. Dlatego też brak jest podstaw do odnoszenia się do szerokości działki nr [....] oraz innych poruszonych przez odwołujących się kwestii. W skardze z dnia 16 sierpnia 2016r. skierowanej do WSA w Krakowie, A.R. , A.M. i I.M. (dalej w skrócie zwani skarżącymi), zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to: art. 7, 77 § 1, 80, 85 k.p.a.- "poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie decyzji wyłącznie o twierdzenia Urzędu Gminy i osób dokonujących zawiadomienia o samowoli budowlanej, a zwłaszcza poprzez brak przeprowadzenia starannych i dokładnych oględzin na okoliczność czy działka [....] spełnia warunki odpowiednie dla ciągu jezdno-pieszego o charakterze ogólnodostępnym czy też jest to droga osiedlowa prowadząca kończąca się obok domu [....] , ślepa bez możliwości zawrócenia, bo zawrócić można dopiero na prywatnym podwórku, nadto droga która posiada jeden wjazd, poprzez brak ustalenia kto się drogą porusza, brak ustalenia do ilu domów prowadzi droga i brak ustalenia, iż droga prowadzi wyłącznie do trzech domów, a to domu: własności skarżących – A.R. , wspólnego domu A.M. i I.M. oraz domu Z.P. , na której podwórku droga się kończy i samochód, aby wrócić na drogę główną musi zawrócić na podwórku - prywatnej własności Z.P. , powyżej zaś Z.P. znajduje się prywatna droga M.S. , brak przeprowadzenia nawet analizy mapy ewidencyjnej gdzie się zaczyna droga i w którym miejscu kończy - analiza mapy pozwala ustalić, iż droga kończy się na domu Pani [....] - droga do trzech prywatnych domów z brakiem możliwości nawrócenia nie jest miejscem ogólnodostępnym"; art. 86 kpa poprzez brak przesłuchania stron postępowania; - naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez całkowicie błędną interpretację; 3) brak przeprowadzenia rozprawy w terenie i brak jakichkolwiek ustaleń, brak możliwości wypowiedzenia się skarżących (...) W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisu dotychczasowe. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji, czyli do dnia 27 czerwca 2015r. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) - zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 metra. Istotą sporu pomiędzy stronami jest, w tej sprawie ustalenie, czy działka nr [....] w miejscowości [....] stanowi inne miejsce publiczne niż droga publiczna, ulica, plac, tory kolejowe. Jak wynika z akt sprawy – przedmiotowe ogrodzenie posadowione zostało przy granicy z działką nr [....] (stanowiącą własność Gminy Ł. ) i w ewidencji gruntów określoną jako "dr" (v: odpis z KW nr [....] , k. 18 a.a.), co może wskazywać na jej faktyczne wykorzystywanie jako droga. Strony oraz okoliczni mieszkańcy zgodnie wskazują, że działka ta stanowi drogę wewnętrzna, która służy właścicielom kilku działek do dojazdu do ich domostw z drogi publicznej. Co do zaliczenia drogi wewnętrznej do miejsca publicznego w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma jednolitości w orzecznictwie sądowym. Według jednego poglądu droga wewnętrzna zawsze stanowi miejsce publiczne w rozumieniu ww. przepisu. Takie stanowisko zajął, między innymi, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 2386/99, opub. w LEX nr 657234. Według innego stanowiska, droga wewnętrzna, w ujęciu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest zaliczana do miejsc publicznych. Taki pogląd wyraził, między innymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 491/10, opub. w LEX nr 676143 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 397/06, opub. w LEX nr 507220 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2006r., sygn. akt II OSK 675/05, opub. w Lex nr 190328. W ocenie Sądu oba z ww. poglądów nie można przyjmować bez zastrzeżeń i dlatego za najbardziej trafny należy uznać trzeci z poglądów orzecznictwa, tj. pogląd zgodnie z którym droga wewnętrzna wtedy będzie miała charakter miejsca publicznego, jeżeli do takiej drogi będzie miała dostęp nieograniczona ilość osób, a więc będzie to miejsce ogólnodostępne, co wymaga indywidualnej oceny dokonywanej na gruncie okoliczności konkretnej sprawy. Pogląd ten zawarto, między innymi, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2472/11, opub. w LEX nr 1337377; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 340/13, opub. w LEX nr 1371983; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 603/12, opub. w LEX nr 1234363; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 24/12, opub. LEX nr 1125573; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1467/07, opub. w LEX nr 516058. (a także por. wyroki w sprawach: II SA/Gd 539/14 z dnia 10 października 2014 r., II SA/Kr 1523/13 z dnia 14 lutego 2014 r., VII SA/Wa 1423/13 z dnia 13 listopada 2013 r., , CBOSA). W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu przydatne jest również przytoczenie fragmentu uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 07.11.2014, sygn. akt II SA/Kr 1085/14.: "o publicznym charakterze miejsca tj. działki nr (...), przy której wzniesiono przedmiotowe ogrodzenie, o jakim to mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyduje, w przekonaniu Sądu, jego komunikacyjna funkcja oraz względnie powszechna dostępność w celu korzystania z tej właśnie funkcji. Działka (...) jest wykorzystywana jako droga wewnętrzna, lecz nie stanowi typowej własności osoby prywatnej lecz Miasta (...), a zatem jednostki publicznej. Dodatkowo w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta (...) przedmiotowa działka leży w większości w terenach dróg-ulic wewnętrznych (miejskich), dojazdów, dojść, symbol - KDW oraz w niewielkiej części w terenach dróg-ulic zbiorczych klasy Z symbol KDz. (...) Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że działka ta zapewnia obsługę komunikacyjną tylko na zasadzie ustanowionej drogi wewnętrznej i służy jedynie w celu dojazdu do placu manewrowego. Wskazać przy tym należy, iż droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym droga wewnętrzna, może stanowić inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, jeśli spełnia warunek, że ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z niej. Z tego względu należy przyjąć, że jako dostępna bez ograniczeń dla pieszych podlega ochronie przewidzianej w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i zamiar wzniesienia ogrodzenia od jej strony wymaga dokonania zgłoszenia. Jak wyżej wskazano kwestie własnościowe, tj. własność jednostki samorządu terytorialnego, a nie osoby prywatnej, w przekonaniu Sądu również mają znaczenie dla uznania publicznego charakteru terenu w powiązaniu z jej usytuowaniem i zorganizowaniem tam drogi, skoro jest przy tym dostępnym powszechnie terenem służącym komunikacji, to także podlega reżimowi z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego". Wyrażona w tym uzasadnieniu argumentacja jest adekwatna również do niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy wskazuje, że działka nr [....] w miejscowości Ś. , stanowiąca własność Gminy Ł. i przeznaczona jest na dojazd do kilku działek bez ograniczeń co do osób korzystających z tego przejazdu oraz jest dostępna do przejazdu dla każdej osoby, bez konieczności uzyskiwania każdorazowo zgody jej właściciela (Gminy Ł. ) - stanowi miejsce publiczne. Tym samym trafnie organy administracji uznały, że w tej sprawie skarżący winni dokonać zgłoszenia odnośnie budowy ogrodzenia od strony działki nr [....] , czego nie uczynili. Nie ma przy tym znaczenia do ilu domów owa droga prowadzi, ani też jaki ma ona charakter (ciąg jedno-pieszy, droga osiedlowa). Niewątpliwie jest to miejsce ogólnodostępne, na które może wejść każdy, które jest własnością i we władaniu Gminy Ł. – co potwierdziła na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016r. także skarżąca A.R. Zgromadzony w sprawie materiał faktograficzny, zwłaszcza fotografie przeprowadzona podczas oględzin w dniu 10 marca 2015r. (k.44-50 akt adm. I instancji) wyraźnie dokumentują miejsce i sposób posadowienia przedmiotowego ogrodzenia. W świetle przytoczonych okoliczności faktycznych i prawnych, w ocenie Sądu, zasadne było wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej z uwagi na to, że przedmiotowy obiekt został posadowiony niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49 ust. 2 u.b.) Podsumowując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami administracyjnymi zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W zakresie pozostałych zarzutów należy wskazać, że nie są też trafne zarzuty skargi, co do braków i błędów w postępowaniu dowodowym i dokonanych ustaleniach stanu faktycznego. Podsumowując przedstawione powyżej rozważania należy stwierdzić, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania istotnych dla sprawy ustaleń, ustalenia faktyczne organu i rozstrzygnięcie są w pełni prawidłowe. Konkludując należy wskazać, że fakt posadowienia przedmiotowego ogrodzenia od strony miejsca publicznego, bez zgłoszenia, niezgodnie z planem miejscowym, skutkuje oceną, że w sprawie prawidłowym było i to bez przeprowadzania postępowania legalizacyjnego, wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, odnośnie wszystkich elementów rozpoczętego ogrodzenia. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.