II SA/Bk 340/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego ogrodzenia działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2012 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej Gminy C. kwotę 740,00 (słownie: siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące ogrodzenia działki nr geod. [...], usytuowanego od strony wewnętrznej drogi gminnej – działki o nr geod. [...] i [...] w miejscowości P., gm. C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia 10 września 2012r. Burmistrz C. zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. podejrzenie realizacji samowoli budowlanej na działce o nr [...] w obrębie wsi P., polegającej na budowie ogrodzenia od strony drogi gminnej bez zgłoszenia odpowiedniemu organowi. W trakcie postępowania i w toku dokonanej w dniu 29 września 2012r. kontroli ustalono, że na działce o nr [...] należącej do J. W., we wrześniu 2012r., zostało wybudowane ogrodzenie przy granicy z działkami o nr [...] i [...] stanowiącymi drogę wewnętrzną. Ogrodzenie, jak ustalił organ, zostało wykonane z elementów betonowych systemowych o wysokości od 2 do 4 m. Na podstawie oświadczenia inwestora ustalono zaś, że nowe betonowe ogrodzenie zostało wzniesione na działce stanowiącej jego własność, w miejscu starego ogrodzenia. Inwestor nie dokonał zaś odpowiedniego zgłoszenia, albowiem, jak oświadczył, był to remont starego ogrodzenia. Na podstawie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowego ogrodzenia. Od powyższej decyzji odwołał się Burmistrz C. podkreślając, że ogrodzenie, które zostało wykonane od strony drogi gminnej wewnętrznej jest w ogrodzeniem w całości nowym, wykonanym z elementów betonowych systemowych o wysokości 2 metrów. Dalej, powołując się na brzmienie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008r. II OSK 1467/07, Burmistrz wyjaśnił, że budowa kontrolowanego ogrodzenia wymagała odpowiedniego zgłoszenia, albowiem zostało ono wybudowane od strony drogi, która jest powszechnie dostępna, a więc ma charakter drogi publicznej i miejsce publicznym. Ponadto, jak podkreślił wnoszący odwołanie Burmistrz, w planie zagospodarowania przestrzennego gminy C. przedmiotowa droga została przeznaczona pod drogę publiczną. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2013r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, skoro kontrolowane ogrodzenie zostało wybudowane przy drodze wewnętrznej (a taki charakter drogi potwierdził sam Burmistrz C. w piśmie z dnia 25 stycznia 2013r.), nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg publicznych, nie będącej też ulicą ogólnodostępną, ani placem ogólnodostępnym w rozumieniu art. 30 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, to inwestor nie miał obowiązku dokonywać zgłoszenia realizacji tejże inwestycji właściwemu organowi. W tym stanie faktycznym i prawnym prowadzone przed organami nadzoru budowlanego postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 §1 kpa, co też prawidłowo uczynił organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Gmina C., zarzucając jej naruszenie: – art. 30 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma zastosowania do dróg wewnętrznych o ogólnodostępnym charakterze; – art. 7, 77 §1 i art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, wyrażającą się w braku ustalenia charakteru drogi, w szczególności jej dostępności dla nieograniczonej liczby osób, tym samym jej publicznego charakteru. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Gminy organy nadzoru dokonały błędnej kwalifikacji drogi usytuowanej na działkach o nr [...] i [...], jako drogi wewnętrznej. Pominęły, po pierwsze fakt, iż w planie miejscowym gminy C. przedmiotowa droga przewidziana jest pod drogę publiczną, po drugie, okoliczność, że stanowi ona drogę dojazdową do kilkudziesięciu nieruchomości, w tym ośmiu budynku mieszkalnych i jednego usługowego, a po trzecie łączy drogę wojewódzką z P. W ocenie skarżącego przedmiotowa droga jest ogólnodostępna, dostęp do niej posiada nieograniczona liczba osób korzystających z niej. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący zaakcentował, że prawidłowa wykładnia art. 30 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego powinna uwzględniać fakt, że również droga nie zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, może stanowić inne miejsce publiczne, o ile do istniejącej drogi wewnętrznej ma dostęp nieograniczona liczba osób z niej korzystających. Takie też przeznaczenie ma, w ocenie skarżącego, droga wewnętrzna, przy której wybudowano kontrolowane ogrodzenie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] grudnia 2012r. umarzającą – na podstawie art. 105 kpa - postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia wybudowanego na działce nr geod. [...] od strony drogi wewnętrznej. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji stwierdził, że skoro droga zlokalizowana na działkach o nr [...] i [...] jest drogą wewnętrzną, niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, to inwestor nie miał obowiązku zgłoszenia realizacji tej inwestycji. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego błędnie zinterpretowały przepis art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm), uznając, że obowiązek dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony drogi dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy taka droga jest jedną z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze późn. zm). W rozpatrywanej sprawie organy administracji nie dokonały też należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym wskazane w skardze przepisy art. 7, 77 §1 i art. 80 kpa. Budowa ogrodzeń co do zasady została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy prawo budowlane. W ograniczonym zakresie budowa ogrodzeń została poddana reżimowi prawa budowlanego na podstawie regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, która przewiduje dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zakazał wykonywania ogrodzeń od strony miejsc publicznych, w tym dróg, ulic, placów czy torów kolejowych, lecz jedynie przewidział konieczność dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania takiego ogrodzenia. Regulacja ta umożliwia monitorowanie przez organy administracji powstawania ogrodzeń od strony tego rodzaju miejsc. Rozważając celowość takiego rozwiązania można założyć, że ustawodawca zamierzał w ten sposób zapobiec ewentualnemu nieuprawnionemu ograniczaniu dostępności do miejsc publicznych, ogrodzenie jest bowiem elementem zagospodarowania terenu, który stanowi barierę komunikacyjną i oddziela od siebie obszary. Dokonując prawidłowej wykładni treści analizowanego art. 30 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego należy w pierwszej kolejności zinterpretować pojęcia "droga" i "innych miejsc publicznych", a następnie rozważyć, czy wolą ustawodawcy było objęcie obowiązkiem zgłoszenia jedynie budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, czy też innych dróg, w tym wewnętrznych, nie będących drogami publicznymi, dostępnych dla nieograniczonej liczby osób. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją pewne rozbieżności w kwestii interpretacji wspomnianego art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, o czym świadczy chociażby powołany przez organ odwoławczy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2012r. II SA/Wr 263/12, jednakże w ocenie Składu rozpatrującego niniejszą sprawę, aktualnie jako dominujący uznać należy pogląd, że ustawodawcy w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego chodziło o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, jak przyjęły to organy nadzoru budowlanego. Stanowisko takie znalazło akceptację zarówno w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 2 lipca 2004r., II OSK 454/04, z 23 sierpnia 2006r. II OSK 1002/05, z 17 kwietnia 2007r. II OSK 643/06, z dnia 29 listopada 2007r. II OSK 939/05) jak i orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 3 grudnia 2009r. II SA/Bk 649/09, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 marca 2012r. II SA/Lu 24/12, WSA w Gliwicach w wyroku z 8 maja 2013r. II SA/Gl 1173/12 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W powołanych orzeczeniach konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych może stanowić "inne miejsce publiczne" w rozumieniu powoływanego art. 30 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego. Jeżeli bowiem do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, to nie sposób przyjąć, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyżej orzeczeniach wskazał, iż droga taka staje się miejscem publicznym z woli właściciela, ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania, a ratio legis tego przepisu wymaga zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych. Ponadto, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 maja 2007r. II SA/Kr 846/04 (dostępny w Centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) ze sformułowania zawartego w przepisie art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego: "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" wynika, że określenia "drogi" i "ulice" użyto w tym przepisie w znaczeniu funkcjonalnym. Dla jego zastosowania bez znaczenia jest, czy dana droga została sklasyfikowana jako droga publiczna. Istotnym jest jedynie, czy spełnia ona kryterium "miejsca publicznego", w znaczeniu jej dostępności dla ogółu. Również "ulica" wymieniona w tym przepisie nie musi spełniać kryterium drogi publicznej. Wystarczającym jest ustalenie, że budowa ogrodzenia nastąpiła od strony drogi położonej na terenie zabudowy miast lub wsi, przeznaczonej do obsługi bezpośredniego otoczenia, czy też od strony drogi będącej wydzielonym pasem terenu, przeznaczonym do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. Gdyby ustawodawca obowiązkiem dokonania zgłoszenia chciał objąć jedynie budowę ogrodzeń od strony dróg publicznych, to omawianemu przepisowi nadałby brzmienie "budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi". W przepisie art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego sformułowanie: "dróg, ulic, placów" użyte zostało w potocznym rozumieniu tych słów, co zgodne jest z definicjami "drogi" i "ulicy" zamieszczonymi w ustawie o drogach publicznych. Określenie "i innych miejsc publicznych" oznacza dopełnienie dla poprzedzającego je sformułowania "dróg, ulic, placów". W związku z tym wymienione w omawianym przepisie "drogi, ulice, place" muszą spełniać kryterium "miejsca publicznego" w potocznym znaczeniu tego słowa, czyli być ogólnie dostępne, bez względu na to, czy są drogami publicznymi i ulicami w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Analogiczne stanowisko zostało przedstawione w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 101/07 oraz WSA w Kielcach z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 377/06. Sąd w składzie obecnym podziela powyższą interpretację treści art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, albowiem za taką wykładnią przemawia zarówno treść przepisu jak i cel tego uregulowania. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wprowadził wymóg zgłoszenia budowy ogrodzeń realizowanych od strony miejsc publicznych jako miejsc dostępnych dla nieograniczonej liczby osób. Istota tego uregulowania nie odnosi się do formy własności - osoby prywatnej bądź podmiotu publicznoprawnego i nie wymaga normatywnego zdefiniowania danego miejsca jako publicznego przepisami ustawy. Przyjąć, zatem należy, że celem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest zapewnienie kontroli organu administracji nad budową ogrodzeń stanowiących obiekty budowlane (lub ich części), z uwagi na powszechną dostępność terenu, z którym ogrodzenie graniczy, wynikającą z jego przeznaczenia. Objęcie takich obiektów sferą zainteresowania organów administracji podyktowane jest ochroną potencjalnych użytkowników powszechnie dostępnego terenu i ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa tych konstrukcji budowlanych (tak: WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2008r. II SA/Gd 284/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2006r. II OSK 939/05, a co ma istotne znaczenie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, ujęcie drogi w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, potwierdza wolę organu gminy traktowania danej drogi jako miejsca publicznego. Konkludując powyższe rozważania należy dojść do wniosku, że także droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym droga wewnętrzna, może stanowić inne miejsce publiczne w rozumieniu analizowanego art. 30 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, pod warunkiem, że ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z niej. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji uznały natomiast, że wybudowane na działce o nr [...] ogrodzenie nie wymagało zgłoszenia, albowiem zostało wykonane przy granicy drogi wewnętrznej, nie zaliczonej do żadnej z kategorii dróg publicznych. W ocenie składu orzekającego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był jednak wystarczający dla takiego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie ustalono, bowiem w sposób wystarczający, ani charakteru drogi przebiegającej wzdłuż działki o nr [...] od strony kontrolowanego ogrodzenia, ani jej dostępności dla nieograniczonej liczby osób korzystających z niej. Nie wzięto też pod uwagę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., w którym, jak podaje skarżąca Gmina, przedmiotowa droga przewidziana jest pod drogę publiczną. Rozpatrując ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego powinny zatem jeszcze raz dokładnie ustalić i wyjaśnić charakter drogi od strony spornego ogrodzenia z uwzględnieniem zaprezentowanego wyżej poglądu, że reglamentacją prawa budowlanego obciążona jest również budowa ogrodzeń od strony "innych miejsc publicznych". Przy czym o publicznym charakterze miejsca decyduje jego komunikacyjna funkcja oraz powszechna dostępność w celu korzystania z tej właśnie funkcji. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom art. 7, 77 i 80 kpa oraz art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2012r. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz.U. z 2013r., poz. 490). Zasądzone koszty postępowania sądowego obejmują wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł.