II OSK 939/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Małgorzata Jaśkowska, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Jastrzębiu Zdroju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2005r., sygn. akt III SA/GL 384/05 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jastrzębiu Zdroju z dnia 16 grudnia 2004r., nr XXVII/578/2003 w przedmiocie ustalenia zasad finansowania zadań oświatowych oddala skargę kasacyjną Uchwałą nr XXVII/578/2004 z dnia 16 grudnia 2004 r. Rada Miasta Jastrzębie Zdrój ustaliła zasady finansowania zadań oświatowych w mieście Jastrzębie Zdrój. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Zasady finansowania zadań oświatowych miały dotyczyć zadań realizowanych w publicznych: przedszkolach przy szkołach podstawowych, szkołach ponadpodstawowych, gimnazjach, szkołach ponadgimnazjalnych, szkołach specjalnych i Centrum Kształcenia Praktycznego. Podstawą ich finansowania w tych placówkach miał być standardowy koszt utrzymania ucznia – SKUU – obejmujący wydatki na podstawowy zakres nauczania, tj. wynagrodzenia osobowe pracowników, dodatkowe roczne wynagrodzenie, składki na ubezpieczenie społeczne, składki na Fundusz Pracy, odpis na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, wydatki rzeczowe związane z utrzymaniem jednostki. Roczne budżety jednostek postanowiono ustalić jako sumę budżetów miesięcznych, zaś budżety miesięczne ustalić według wzoru podanego w § 2 uchwały oraz Standardowego Kosztu Utrzymania Ucznia wyliczonego w załączniku nr 1 do tejże uchwały. W dalszej części uchwały ustalono mechanizmy zwiększania wartości SKUU w zależności od rodzaju szkoły, ilości uczniów w szkole, samodzielności finansowej szkoły oraz ustalono liczbę etatów kalkulacyjnych przypadających na oddział w szkole z uwzględnieniem załącznika nr 2 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta. Ustalono, iż wejdzie w życie 1 stycznia 2005 r. Wojewoda Śląski na uchwałę wniósł skargę do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wywodził, że art. 79 ustawy o systemie oświaty określa formy gospodarki finansowej zakładanych i prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego przedszkoli, szkół i placówek publicznych, w zakresie zasad gospodarki finansowej odsyła do odrębnych przepisów, przede wszystkim do ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Nie stanowi zatem podstawy do wydania przez Radę kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Jastrzębie Zdrój wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wywodziła, że w skardze organ nadzoru nie wykazał naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/GL 384/05 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jastrzębiu Zdroju z 16 grudnia 2004 r. nr XXVII/578/2003 w przedmiocie ustalenia zasad finansowania zadań oświatowych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w świetle art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zadań własnych gminy należy edukacja publiczna, która jest pojęciem szerokim, niewątpliwie obejmującym swym zakresem zadania oświatowe. Art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż odrębne ustawy określają, które zadania gminy mają charakter obowiązkowy. Z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, że do obowiązkowych zadań własnych gminy należy zakładanie i prowadzenie przedszkoli, w tym przedszkoli z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich. Art. 5a ust. 1 powołanej ustawy w zakresie zasad finansowania zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego odsyła do odrębnych ustaw. Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej jest zadaniem oświatowym realizowanym przez gminy w przedszkolach i szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zaś środki finansowe na realizację tych zadań oświatowych, w tym na wynagrodzenia nauczycieli i utrzymanie szkół i placówek gmina musi zagwarantować środki pochodzące z jej dochodów – art. 5a ust. 3 powołanej ustawy. Żaden z przytoczonych wyżej przepisów, jak również art. 5c określający które kompetencje organu prowadzącego szkołę i przedszkole prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego należą do kompetencji rady gminy i art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowiący, iż przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi lub zakładami budżetowymi, zaś zasady gospodarki finansowej tych szkół, przedszkoli i placówek określają odrębne przepisy, nie zawierają upoważnienia rady gminy do stanowienia zasad finansowania zadań oświatowych. Art. 5a ust. 1 powołanej ustawy wprost odsyła w zakresie zasad finansowania zadań oświatowych do odrębnych ustaw. Sąd podzielił stanowisko, iż podstawowymi ustawami regulującymi kwestię finansowania zadań oświatowych są: ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. Nr 15, poz. 148 ze zm.) i ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966). Zgodnie z art. 5 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych do sektora finansów publicznych zalicza się jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, jednostki budżetowe i zakłady budżetowe. W rozdziale 3 tej ustawy uregulowano formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych, w tym zasady tworzenia, likwidowania, przekształcania a także działania jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, a więc tych form, w jakich mogą działać szkoły, przedszkola, placówki oświatowe tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Powołana ostatnio ustawa przyznała radzie gminy prawo tworzenia, łączenia, przekształcania i likwidowania jednostek i zakładów budżetowych – art. 18 ust. 3 pkt 2, art. 19 ust. 2 pkt 2. Nie przyznała jej prawa do określenia zasad finansowania zadań oświatowych. Art. 28 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Zaskarżona uchwała określa w szczegółowy sposób mechanizm wydatkowania z dochodów Jastrzębie Zdrój środków finansowych na prowadzenie publicznych – a biorąc pod uwagę powołanie się przez Radę Miasta na art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty – prowadzonych przez Gminę Jastrzębie Zdrój przedszkoli, szkół i placówek (wymienionych w § 1 uchwały). Nie określa ogólnych zasad, lecz szczegółowy mechanizm, poparty wzorem prowadzącym do uzyskania konkretnego wyniku, wielkości kosztów prowadzenia poszczególnych szkół, przedszkoli i innych placówek w skali każdego kolejnego miesiąca oraz w skali roku, z uwzględnieniem ich zmian wynikających np. ze zmiany liczby uczniów. Uchwała ta reguluje więc wydatkowanie środków przeznaczonych w budżecie gminy na prowadzenie szkół, dla których gmina jest organem założycielskim i prowadzącym. Organem wykonującym budżet gminy, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) i to on ponosi odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy. On ponosi także odpowiedzialność za gospodarowanie mieniem komunalnym – art. 30 ust. 2 pkt 3 powołanej ostatnio ustawy. Zaskarżona uchwała dotyczy gospodarki finansowej gminy, sposobu wydatkowania przez utworzone przez nią jednostki budżetowe – szkoły, przedszkola i pozostałe placówki wymienione w § 1 uchwały, wpływa na wykonanie ich planów finansowych, wpływa na wykonanie budżetu gminy, zatem dotyczy uprawnień przysługujących organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, prezydentowi miasta, burmistrzowi – odpowiedzialnemu za wykonanie budżetu i za gospodarkę finansową gminy. Sąd podzielił też stanowisko skarżącego, iż art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł być podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały. Uprawnienie to musi wynikać z przepisu szczególnego, np. art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, czy np. art. 14a ustawy o systemie oświaty. Zaskarżoną uchwałę podjęto bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP zezwalającemu organom władzy publicznej na działanie jedynie na podstawie i w granicach prawa. Ponadto naruszono zakwestionowaną uchwałą art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wkraczając nią w kompetencje zastrzeżone dla organu wykonawczego gminy. Rada Miasta Jastrzębie Zdrój wniosła do wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut: 1. naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wyłączną kompetencją Prezydenta Miasta, a nie Rady Miasta, jest ustalenie zasad finansowania zadań oświatowych w mieście Jastrzębie-Zdrój, 2. naruszenie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi D(z.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieodniesienie się do zarzutu skarżącej o braku uzasadnienia prawnego dla niestosowania art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Na tej podstawie wnosiła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przekazuje sprawy związane z wykonywaniem budżetu. Jednak wykonywanie budżetu nie może mieć charakteru dowolnego, a zawsze musi wynikać z przepisów – czy to ogólnie obowiązujących, czy też stanowionych przez radę gminy. Uchwalenie przez radę gminy budżetu nie zwalnia jej od określenia zasad jego wykonywania, w sposób ogólny lub szczegółowy. Z tego względu Rada Miasta uprawniona była do określenia zasad finansowania zadań oświatowych w mieście oraz powierzenia ich do wykonania Prezydentowi Miasta, czerpiąc swe uprawnienie z ogólnej normy kompetencyjnej przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz z przepisu art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Skoro uchwała budżetowa przewiduje wydatki na jednostki budżetowe, jakimi są niewątpliwie publiczne szkoły wymienione w zaskarżonej uchwale Rady Miasta, to wyłącznie jej przysługuje kompetencja do określenia sposobu, albo inaczej zasad wydatkowania środków oraz wskazania na organ wykonawczy jako organ właściwy do ich realizacji, rozumianej jako sprawowanie nadzoru i kontroli nad zgodnym z uchwała wydatkowaniem środków. Zarzuciła też, że odmawiając przyjęcia za podstawę prawną uchwały art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd nie ustosunkował się do wyprowadzenia podstawy prawnej z art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wywodzono też, że Wojewoda Śląski przekroczył granice ingerencji nadzorczej w samodzielność miasta uchybiając art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był przy rozpoznaniu sprawy podstawami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest nieusprawiedliwiony. Powołana ustawa o samorządzie gminnym reguluje kompetencje, które przysługują wyłącznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta. Dotyczy to przede wszystkim spraw: 1) sporządzenia projektu budżetu. Według art. 52 ust. 1 tej ustawy, projekt budżetu przygotowuje wójt. Bez zgody wójta rada gminy nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian powodujących zwiększenie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenia planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów (art. 52 ust. 1a tej ustawy); 2) wójtowi przysługuje wyłącznie prawo dokonywania wydatków budżetowych (art. 60 ust. 3 tej ustawy); 3) wójtowi przysługuje wyłącznie prawo zgłoszenia propozycji zmian w budżecie gminy (art. 60 ust. 2 pkt 4 tej ustawy); 4) wójtowi przysługuje wyłącznie prawo dysponowania rezerwami budżetu gminy, blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą (art. 60 ust. 2 pkt 5 i 6 tej ustawy). Konsekwencja tych szczegółowych kompetencji przysługujących wyłącznie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wynika z reguły ogólnej podziału zadań pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze gminy przyjętej w art. 30 powołanej ustawy o samorządzie gminy, który stanowi w punkcie 4, że do zadań wójta należy w szczególności wykonanie budżetu. W świetle regulacji szczególnej przyjętej w Rozdziale 6 "Gminna gospodarka finansowa" nie można wyprowadzić z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym podstawy prawnej do podjęcia uchwały o ustaleniu zasad finansowania zadań oświatowych. Nie jest też zasadny zarzut wywodzony z art. 30 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do zadań wójta, prezydenta miasta, burmistrza należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Rada gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, podejmuje uchwały w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Należy odróżnić zasady zarządu mieniem komunalnym od zasad gospodarki finansowej. Art. 18 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały. Według art. 79 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) "Przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane przez (...) jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi. Zasady gospodarki finansowej tych szkół, przedszkoli i placówek określają odrębne przepisy, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1c". Według art. 79 ust. 1a tej ustawy "Szkoła publiczna, przedszkola publiczne i placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, będące zakładem budżetowym, pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych oraz z dotacji przewidzianej w budżecie tej jednostki na zadania oświatowe, o których mowa w art. 5a ust. 2". Zgodnie z art. 79 ust. 1c tej ustawy "Jednostki samorządu terytorialnego mogą planować w swoich budżetach wydatki, w tym wydatki inwestycyjne, na rzecz szkół i placówek artystycznych prowadzonych przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego". Art. 79 ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty stanowi expressis verbis, że zasady gospodarki finansowej szkół określają odrębne przepisy, a zatem nie można z tego przepisu w związku z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym do wydania zaskarżonej uchwały. Wydanie uchwały określającej zasady gospodarki finansowej wymagało ustanowienia wyraźnej normy kompetencyjnej dla rady gminy, tak jak ustanawiał art. 80 ust. 4 powołanej ustawy o systemie oświaty "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2–3a, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji". Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Art. 93 ust. 1 reguluje legitymację organu nadzoru do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Art. 91 ust. 3 normuje wymagania rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie jego uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz pouczenie o prawie skargi do sądu. Art. 91 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie reguluje wymagań skargi do sądu administracyjnego i nie ma w tym zakresie zastosowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.