II SA/Lu 24/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 24/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm. powoływanej dalej jako" ustawa") Starosta po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego w dniu [...] września 2011 r. przez J. P., wniósł sprzeciw w sprawie budowy ogrodzenia na działce nr ewid. 2450/2 położonej w miejscowości N.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wykonanie zgłaszanych robót budowlanych naruszy ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przy zbiorniku wodnym N.. W odwołaniu J. P. podniósł, iż decyzja narusza jego interes prawny jako właściciela działki leśnej, w szczególności narusza jego prawo do zagospodarowania działki. Ponadto jako właściciel działki leśnej znajdującej się w pobliżu zbiornika wodnego ma prawo zabezpieczyć swoją działkę przed dewastacją i zaśmiecaniem przez osoby przyjeżdżające tam w celach rekreacyjnych. Dodaje, iż taki stan rzeczy obniża wartość ekonomiczną działki. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując argumenty organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgłoszony zamiar budowy ogrodzenia na działce o nr ewid. 2450/2 jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przy zbiorniku wodnym N. w skali 1:2000, zatwierdzonego Uchwałą nr V/24/2007 Rady Gminy Nielisz z dnia 31 stycznia 2007 r. Przepis § 4 ust. 2 tego planu wprowadza m.in. pas ochronny wokół zbiornika wodnego N. o szerokości 100m, który traktuje się jako potencjalną strefę zagrożenia potencjalną aktywizacją procesów morfogenetycznych i wyłącza się je spod grodzenia nieruchomości przyległych do zbiornika oraz z lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a także innych obiektów wyznaczonych w rysunku planu. Projektowane ogrodzenie położone jest w terenie określonym w miejscowym planie symbolem: "81-ZL" – las, na obrzeżach którego zaleca się tworzenie zapór w postaci gęstego zakrzewienia roślinami kłującymi oraz symbolem: "83-KS" zespół parkingów w układzie grzebieniowym, oddzielone od siebie pasami zieleni niskiej i wysokiej. Wojewoda reasumując stwierdził, iż w zaistniałej sytuacji organ I instancji zobowiązany był zgłosić sprzeciw, a wydana decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa. W skardze do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Lublinie J. P. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił organowi nie respektowanie obowiązku wynikającego z art. 9 kpa, podnosząc, iż nie został w sposób należyty i wyczerpujący poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. W ocenie skarżącego budowa ogrodzenia jest jedynym sposobem zabezpieczenia działki przed dewastacją. Podniósł również, iż inni właściciele działek ogrodzili swoje posesje, a jemu się zabrania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w niniejszej sprawie uczynił. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Planowane ogrodzenie ma mieć wysokość 1,50 m., dlatego druga przesłanka nie będzie miała zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wynika z załącznika graficznego dołączonego przez J. P. do zgłoszenia ogrodzenie działki planowane jest z trzech stron. Od strony południowej działka skarżącego graniczy z drogą powiatową nr 3205L, od strony zachodniej graniczy z sąsiednią działką leśną nr 2451/2, od strony północnej natomiast, zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez skarżącego przez Sądem na rozprawie, działka graniczy z "nieutwardzoną drogą dojazdową do plaży". Obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi budowy ogrodzeń m.in od strony dróg nakłada cyt. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jak wynika z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.) o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powiatowych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 20 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni poza terenem zabudowy i 8 m w terenie zabudowy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest zatem, iż obowiązkowi zgłoszenia podlegać będzie budowa ogrodzenia od strony południowej, t.j od strony drogi powiatowej nr 3205, jednakże zauważyć należy, iż organy administracji, zarówno w decyzji pierwszej, jak i drugiej instancji nie odniosły się do kwestii odległości przedmiotowego ogrodzenia od drogi powiatowej. Przywołany wcześniej art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy enumeratywnie wymienia miejsca, t.j. drogi, ulice, place, tory kolejowe i inne miejsca publiczne z którymi graniczenie jednoznacznie wiąże się z obowiązkiem zgłoszenia budowy ogrodzenia. A contrario obowiązek zgłoszenia nie istnieje, w przypadku, gdy budowa ogrodzenia graniczy z działką o innym przeznaczeniu. W rozpoznawanej sprawie, nie sposób wywnioskować, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czy działka sąsiednia nr 2451/2 stanowi którekolwiek z w/w miejsc. Zatem gdyby zgłoszenie budowy tego odcinka ogrodzenia nie było wymagane, to brak byłoby podstaw do wniesienia przez organ sprzeciwu w tym zakresie i to niezależnie od tego, że inwestor faktycznie zgłoszenia tego dokonał. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zagadnieniem wymagającym dokładniejszego zbadania przez organ jest budowa ogrodzenia od strony północnej. Głównym argumentem jakim posługiwał się organ pierwszej instacji, wnosząc sprzeciw do budowy ogrodzenia było założenie, że jest to niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestią całkowicie pominiętą przez organy administracji jest określenie statusu "drogi dojazdowej do plaży" graniczącej z działką skarżącego od strony północnej. Przywołany wyżej przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, jak wynika to wprost z jego treści, wymienia obok dróg także "inne miejsca publiczne". Wobec braku ustawowej definicji wyjaśnienia wymaga pojęcie "miejsce publiczne". W orzecznictwie przyjęto, iż należy stosować tu reguły wykładni językowej. W języku polskim pod pojęciem terminu "publiczny" rozumie się "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, społeczny, powszechny, ogólny, nie prywatny". Tak też należy interpretować pojęcie miejsca publicznego. (wyrok NSA z dnia 16 września 2005, II OSK 27/05, LEX). Prawidłowa wykładnia normy prawnej art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może i powinna prowadzić do wniosku, że także droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, może stanowić "inne miejsce publiczne". Jeżeli bowiem do istniejącej drogi, (w tym drogi wewnętrznej, drogi dojazdowej do pól), która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z niej, to należy przyjąć, że droga ta stanowi miejsce publiczne. Przemawia za tym również ratio legis omawianego przepisu, który wymaga zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 kwietnia 2007, II OSK 643/06, LEX). Rzeczą organów administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie zatem rozważenie, czy wspomniana droga dojazdowa do plaży (o ile wyjaśnienia skarżącego w tym względzie zgodne są z rzeczywistym stanem) może być uznane za "inne miejsce publiczne" w rozumieniu cyt. art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy. Omawiane zagadnienie zostało całkowicie pominięte przez organy administracji. Podstawą wydania w niniejszej sprawie decyzji o wniesieniu sprzeciwu było ustalenie przez organ, iż planowane wykonanie obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem naruszy ustalenia przepisu § 4 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przy zbiorniku wodnym N. w skali 1:2000, zatwierdzonego Uchwałą nr V/24/2007 Rady Gminy Nielisz z dnia 31 stycznia 2007 r., który to przepis wprowadza m.in. pas ochronny wokół zbiornika wodnego N. o szerokości 100 m, który traktuje się jako potencjalną strefę zagrożenia potencjalną aktywizacją procesów morfogenetycznych i wyłącza się je spod grodzenia nieruchomości przyległych do zbiornika oraz z lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a także innych obiektów wyznaczonych w rysunku planu. Kwestia odległości planowanego ogrodzenia na działce J. P. od zbiornika wodnego "N." w postępowaniu przed organami administracji nie była wprawdzie podważana, jednakże w trakcie rozprawy sądowej skarżący twierdził, że jego działka rozpoczyna się w odległości ok. 200 metrów od zbiornika wodnego (k.21 akt sądowych). W takiej sytuacji faktycznej nie miałby zastosowania przepis § 4 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza m.in. pas ochronny o szerokości 100 m, wokół zbiornika wodnego N. wyłączając spod grodzenia nieruchomości przyległe do zbiornika objęte tą szerokością i zakazuje lokalizacji w tym obszarze obiektów budowlanych (z określonymi wyjątkami). Z akt administracyjnych sprawy, oraz znajdującej się w nich mapy, w oparciu o którą rozstrzygały organy administracji nie wynika jednoznacznie faktyczna odległość działki skarżącego od zbiornika wodnego N.. Prawidłowe określenie tej odległości ma zaś decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Reasumując, wskazać należy, iż organy administracji nie wyjaśniły istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy w sposób umożliwiający Sądowi dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi, dokonają niezbędnych ustaleń faktycznych dotyczących wskazanych okoliczności i w zależności od nich orzekną w kwestii ewentualnego sprzeciwu i jego zakresu. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tejże ustawy.