II GSK 1220/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2855/14 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi J. P. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2014 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: wnioskiem z dnia 27 grudnia 2013 r. (data stempla pocztowego) skarżący zwrócił się do KRRiTV o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. KRRiTV umorzyła zaległości powstałe za okres od 1 października 2013 r. do 31 marca 2014 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazała art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728 ze zm. dalej: ustawa o opłatach abonamentowych) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: kpa). Decyzja ta, na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez skarżącego, została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. W jej uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2014 r. przedmiotem sprawy była jedynie zaległość abonamentowa powstała w okresie od 1 października 2013 r. do 31 marca 2014 r. i w tym zakresie wniosek skarżącego został uwzględniony. Natomiast pozostała zaległość, obejmująca okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 września 2013 r. została wyegzekwowana w dniu 21 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję podkreślił, że inicjujący postępowanie wniosek skarżącego odnosił się do doręczonego mu wezwania z dnia 12 grudnia 2013 r. do zapłaty zaległości abonamentowych. We wniosku nie wskazano ani wysokości zaległości, ani też okresu, w jakim powstały. W tej sytuacji powinnością organu było skorzystanie z unormowania art. 64 § 1 kpa w zw. z art. 63 § 2 kpa i wezwanie skarżącego do usunięcia braków formalnych podania (wniosku) poprzez sprecyzowanie żądania. Zdaniem Sądu brak podjęcia tych działań sprawił, że organ nie ustalił ram (istoty) postępowania zakreślonych wnioskiem skarżącego. Konsekwencją takiego zaniechania był brak rozpatrzenia istoty sprawy. W odwołaniu od pierwotnej decyzji skarżący akcentował przy tym tę kwestię wyraźnie. W kontrolowanym rozstrzygnięciu organ nie odniósł się jednak do żądania w tym (wciąż dokładnie niesprecyzowanym) zakresie. Już ta okoliczność skutkowała w ocenie Sądu koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji i rozstrzygnięcia jej poprzedzającego. Zdaniem Sądu wbrew wymogowi z art. 77 kpa organ nie rozpatrzył wszechstronnie sprawy. Nadto Sąd stwierdził, że niewątpliwie w toku procedowania KRRiTV przekraczając wskazany w art. 35 § 2 kpa 30-dniowy termin do zakończenia postępowania, doprowadziła do sytuacji, w której w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należność o umorzenie której skarżący – jak się okazuje - wnosił, została wyegzekwowana. Działaniem takim naruszono zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 kpa. Rację ma też skarżący wskazując, że KRRiTV nie wykazała w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji (wbrew wymogowi art. 107 § 1 kpa), dlaczego stoi na stanowisku, że wyegzekwowanie należności publicznoprawnej przesądza o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego wniosku o jej umorzenie. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę KRRiTV ustali w pierwszej kolejności - czy to wzywając skarżącego do sprecyzowania żądania, czy to zwracając się na podstawie art. 7 kpa o stosowną informację do Poczty Polskiej S.A. – zakres istoty niniejszej sprawy. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji KRRiT utrzymanej na jej podstawie w mocy, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego w sytuacji, gdy organ administracji posiadał dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustalenia przedmiotu postępowania m.in. na podstawie mail-a Poczty Polskiej S.A. z dnia 23 maja 2014 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz w zw. z art. 64 § 2 kpa poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej na jej podstawie w mocy, poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie organ winien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych, gdy właściwa analiza wniosku o umorzenie wskazuje, iż strona precyzyjnie określiła wysokość oraz okres, w którym powstała zaległość w płatności opłaty abonamentowej, a wszelkie ww. okoliczności zostały wyjaśnione przez mail-ową korespondencję z Pocztą Polską S.A. z dnia 23 maja 2014 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz w zw. z art. 64 § 2 kpa, poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej na jej podstawie w mocy poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie intencją strony mogło być umorzenie wyegzekwowanej zaległości w płatności opłat abonamentowych - tj. de facto jej zwrot w sytuacji, gdy wniosek skarżącego był sformułowany precyzyjnie i jasno z niego wynikało, iż domaga się tylko i wyłącznie umorzenia istniejącej zaległości w płatności opłat abonamentowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. art. 133 ppsa poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej oraz decyzji utrzymanej na jej podstawie w mocy, poprzez orzekanie na podstawie niekompletnych akt sprawy, tj. niezawierających upomnienia Poczty Polskiej S.A., na które strona się powołuje we wniosku wszczynającym sprawę z dnia 27 listopada 2013 r., w którym wyraźnie wskazano wysokość oraz okres powstania zaległości w płatności opłaty abonamentowej, których umorzenia domaga się strona - co czyni wniosek strony jasnym i precyzyjnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt. 1 ww. ustawy oraz w zw. z art. 105 kpa, poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej na jej podstawie w mocy poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie organ nie był zobowiązany do umorzenia przedmiotowego postępowania w zakresie wyegzekwowanej należności, podczas gdy przeprowadzenie prawidłowej kontroli ww. decyzji doprowadziłoby do odmiennych wniosków, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 6. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt. 1 ww. ustawy oraz w zw. z art. 35 kpa i art. 12 kpa, poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej na jej podstawie w mocy poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie czas prowadzenia postępowania doprowadził do wyegzekwowania zaległości, podczas gdy przeprowadzenie prawidłowej kontroli ww. decyzji doprowadziłoby do odmiennych wniosków, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 7. art. 141 § 4 ppsa poprzez nakazanie organowi "sprecyzowania żądania strony poprzez stosowne wezwanie strony w trybie art. 64 § 2 kpa lub poprzez ustalenie stosownych informacji z Pocztą Polską S.A." co zostało już dokonane w przedmiotowej sprawie dnia 23 maja 2014 r. (korespondencja mail-owa organu z Pocztą Polską S.A. znajduje się w aktach sprawy) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 8. art. 141 § 4 ppsa poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań sprzecznych z obowiązującą linią orzeczniczą, tj. nakazanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do wyegzekwowanej należności, w przypadku gdy analiza wyroków sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, iż w przypadku zapłaconej zaległości postępowanie o przyznanie ulgi podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. II na postawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. niezastosowanie art. 10 ust 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych podczas, gdy jego zastosowanie doprowadziłoby do wniosku, iż to skarżący jest zobowiązany do poinformowania Poczty Polskiej S.A. o postępowaniu prowadzonym przez KRRiT w sprawie umorzenia zaległej opłaty abonamentowej co w konsekwencji mogło doprowadzić do zawieszenia postępowania egzekucyjnego i do niewyegzekwowania części zaległości; 2. niewłaściwą interpretację art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych poprzez uznanie, iż KRRiT posiada kompetencję do zwrotu wyegzekwowanej zaległości w płatności opłat abonamentowych, w sytuacji gdy właściwa wykładnia ww. przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że KRRiT może tylko i wyłącznie umarzać lub rozkładać na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych. Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał najdalej idący zarzut obejmujący naruszenie art. 141 § 4 ppsa (pkt 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 141 § 4 ppsa zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Z jasnej treści uzasadnienia orzeczenia wynika zarówno przyczyna, dla której Sąd I instancji uwzględnił skargę, jak i jej wyjaśnienie prawne. Tak poprowadzone uzasadnienie w pełni pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej w kwestionowanym zakresie i dokonanie oceny stanowiska Sądu I instancji o zaniechaniu ustalenia przez organ ram postępowania. Ten pogląd Sądu I instancji zwalczany jest pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej postawionymi w oparciu o podstawę, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, w ramach których skarżący organ usiłuje wykazać, że wniosek o umorzenie należności z tytułu zaległości w płatności opłat abonamentowych był na tyle kompletny, że umożliwiał zakreślenie granic sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela i zauważa, że domagając się umorzenia zaległości skarżący nie podał ani okresu, obejmującego powstanie zaległości, ani też ich wysokości. Odwołał się jedynie do wezwania do zapłaty jednocześnie wskazując, że "dochodzone należności uległy przedawnieniu jako należności okresowe po 3 latach, zgodnie z art. 118 kc". Biorąc pod uwagę to nawiązanie do trzyletniego okresu przedawnienia (pomijając trafność poglądu) należałoby przyjąć, że wniosek dotyczył należności co najmniej trzyletnich. We wniosku nawiązano wprawdzie do otrzymanego od Poczty Polskiej S.A. wezwania do zapłaty z dnia 12 grudnia 2013 r., o czym już była mowa, ale po pierwsze nie oznacza to, iż skarżący wnosił o umorzenie należności określonych w wezwaniu. Po wtóre, istniejąca wówczas zaległość nie została jeszcze wyegzekwowana, bo to nastąpiło po dacie złożenia wniosku. Z tego też ostatniego względu nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy to, że w aktach administracyjnych brak było tego wezwania, a tym samym zarzut naruszenia art. 133 ppsa, polegający na orzekaniu na podstawie akt niekompletnych, nie jest zarzutem usprawiedliwionym w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej zarzucił nadto Sądowi I instancji niedostrzeżenie, że w sytuacji, w której wyegzekwowano już część należności, organ w istocie powinien umorzyć postępowanie administracyjne, gdyż w przeciwnym wypadku sprawa o umorzenie przekształciłaby się w sprawę o zwrot wyegzekwowanej już należności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja, nie zawiera rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego co do tych wyegzekwowanych należności, które w ocenie organu, nie mogły być przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Z tego względu zarzucanie Sadowi I instancji, że naruszył w procesie badania legalności decyzji art. 105 kpa, który w sprawie przez organ nie był stosowany, jest całkowicie niezasadne. Na marginesie należy zatem jedynie zauważyć, że stanowisko organu co do bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie stosowania ulg w należnościach w sytuacji ich wyegzekwowania (uiszczenia) poparte wskazanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrokami, nie jest jednolicie prezentowane w judykaturze. W wyroku z dnia 6 lutego 2002 r., sygn. akt III RN 198/00 Sąd Najwyższy stwierdził, że zapłacenie przez stronę podatku w czasie toczącego się postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie umorzenia zaległości podatkowej (publ. OSNP 2002/14/322). Sąd Najwyższy podzielił pogląd wyrażony w dwóch wyrokach tego Sądu z dnia 9 listopada 1995 r. (III ARN 50/95 oraz III ARN 51/95, OSNAPiUS 1996 nr 11, poz. 150 i poz. 151), że wyegzekwowanie należności podatkowej z rachunku bankowego strony nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, którego przedmiotem jest umorzenie tej należności. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt I FSK 1/06, stwierdzając, że "zapłata podatku dokonana po wszczęciu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej /szerzej po wszczęciu postępowania "ulgowego"/ nie czyni tegoż postępowania bezprzedmiotowym, w związku z czym nie daje ona podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 208 par. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa". Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych. Przepis ten stanowi, że podmiot zobowiązany do uiszczenia opłat abonamentowych składa w placówce pocztowej operatora wyznaczonego dokument stwierdzający umorzenie lub rozłożenie na raty należności wymienionych w ust. 1 w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. Z jasnej treści tego przepisu wynika, że obejmuje on sytuację, w której orzeczono już o umorzeniu lub rozłożeniu należności na raty. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, bo skarżący w toku postępowania o umorzenie zaległości, co oczywiste, nie legitymował się dokumentem, o którym mowa w tym przepisie. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego organu nie dokonywał wykładni tego przepisu, nie mógł zatem "niewłaściwie go zinterpretować". Ponadto, co wymaga wyraźnego podkreślenia, przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej było naruszenie przepisów postępowania polegające przede wszystkim na nieokreśleniu ram postępowania, a to oznacza, że wszelkie rozważania co do subsumcji prawa materialnego, jak i w realiach tej sprawy, jego wykładni, są przedwczesne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.