II OSK 468/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego T. S. po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1994/16 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 czerwca 2016 r. znak ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1994/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. (dalej skarżący) uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) czerwca 2016 r. znak (...) oraz utrzymującą ją w mocy decyzję tego organu z (...) sierpnia 2015 r. o odmowie uchylenia w trybie wznowionego postępowania ostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z (...) czerwca 2012 r., znak: (...), o zezwoleniu na realizację Inwestycji drogowej pn,: Rozbudowa drogi krajowej Nr (...) klasy (...) od granicy miasta R. do skrzyżowania z Al. (...) wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną, instalacjami i urządzeniami budowlanymi w km 470+946,27 - 473+904,77, w ramach zadania inwestycyjnego (...) oraz uchylił postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z (...) lipca 2013r. znak (...) o wznowieniu tego postępowania. Jak wskazał Sąd I instancji, skoro ostateczna decyzja w przedmiocie zezwolenia realizacyjnego została wydana (...) czerwca 2012 r., to pismo skarżącego z (...) września 2011 r. nie powinno zostać potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Ministra. Biorąc więc pod uwagę treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję wznowienia postępowania, brak jest możliwości uznania podania złożonego przed terminem wydania ostatecznej decyzji jako wniosku o wznowienie postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono 1. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej Kpa), w zw. z art. 138 § 1 Kpa w zw. z art. 16 § 1 Kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne było potraktowanie podania złożonego przed terminem wydania ostatecznej decyzji jako wniosek o wznowienie postępowania w sytuacji, w której postępowanie odwoławcze zostało już zakończone decyzją ostateczną. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 145 § 1 Kpa w zw. z art. 148 Kpa poprzez błędne uznanie, przez Sąd I instancji, że organ nadzoru nieprawidłowo przyjął, iż pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że stronie uniemożliwiono udział w postępowaniu winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania; b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania oraz poprzez jego uzasadnienie w sposób uniemożliwiający jego kontrolę z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym oraz prawem, a to poprzez lakoniczne wskazanie, iż niedopuszczalne jest potraktowanie pisma wniesionego w dacie, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie była ostateczna, jako wniosku o wznowienie postępowania, co nie daje rękojmi, iż Sąd I instancji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że źródłem błędu, popełnionego przez organ, było podzielenie materialnej sprawy administracyjnej na dewa postępowania i niepotrzebne wypreparowanie odrębnej sprawy procesowej z prowadzonej z odwołania skarżącego. Jednakże sytuacja, kiedy zostaje wydana decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę administracyjną w sensie materialnym i jednocześnie nie rozpatruje się zarzutów przedstawionych w jednym z odwołań, wskutek wydzielenia tej sprawy do odrębnego procedowania, nie może oznaczać przekwalifikowania tego odwołania na wniosek o wznowienie postępowania. Odwołanie nie może być, wraz ze zmiana sytuacji procesowej, traktowane przez organ jako wniosek o zainicjowanie trybu nadzwyczajnego. Zasadniczą przesłanką dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 Kpa). Tak wyznaczona przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania ma znaczenie dla wykładni regulacji prawnej zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie w sprawie postępowania. Ciężka, kwalifikowana wadliwość procesowa wyliczona w art. 145 § 1 Kpa to wadliwość, którą zostało dotknięte postępowanie zakończone ostateczną decyzją. Termin do złożenia żądania wznowienia postępowania nie może być liczony od daty zdarzeń, które miały miejsce przed zakończeniem postępowania w sprawie. Przy tym przepis ten musi być oceniany łącznie z unormowaniem zawartym w art. 147 zd. drugie Kpa. stanowiącym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Powyższe świadczy o tym, że tylko wola podmiotu, którego to naruszenie dotyczy, wyrażona w żądaniu wznowienia postępowania decyduje o czynnościach procesowych prowadzących do ponownego rozpatrzenia sprawy. W przedmiotowej sprawie odwołania złożonego przez skarżącego w żadnym razie nie można było zatem potraktować jako podania o wznowienie postępowania, a dodatkowo organ uczynił to wbrew woli strony, która w trakcie postępowania sądowoadministarcyjnego jednoznacznie wskazała, że nie występowała o wznowienie postępowania (pismo z 6 marca 2017 r. k. 72). Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie może być w przedmiotowej sprawie mowy o niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, w zw. z art. 138 § 1 Kpa w zw. z art. 16 § 1 Kpa jako przepisów prawa materialnego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 145 § 1 Kpa w zw. z art. 148 Kpa jako przepisów prawa procesowego. Zaskarżony wyrok nie zawiera dalszy wskazówek co do dalszego postępowania, ponieważ Sąd I instancji wskazał, że niedopuszczalne jest prowadzenie sprawy administracyjnej o wznowienie postępowania, dlatego bezprzedmiotowe byłyby jakiekolwiek wskazówki. Tym samym również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych i na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił ją.