VII SA/Wa 1994/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania, II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego P. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy w pozostałej części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację Inwestycji drogowej pn,: Rozbudowa drogi krajowej Nr [...] klasy [...] od granicy miasta [...] do skrzyżowania z Al. [...] wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną, instalacjami i urządzeniami budowlanymi w km 470+946,27 - 473+904,77, w ramach zadania inwestycyjnego "Rozbudowa ul. [...]". Tego samego dnia inną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], uznał, iż P. K. nie podsiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie wniesionego przez niego odwołania dot. zezwoleniu na realizację w/w Inwestycji drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. K. , wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r, sygn. akt VII SA/Wa 2161/12, uchylił ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...]. W ocenie Sądu przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, z póżn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", nie pozwalają na ograniczenie katalogu stron postępowania jedynie do inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja oraz właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem objętym liniami rozgraniczającymi projektowaną drogę, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości. Zdaniem Sądu, przepisy wskazane w uzasadnieniu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], określają jedynie sposób doręczenia decyzji i zawiadomień o jej wydaniu oraz o wszczęciu postępowania. W art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej wyszczególnia się oprócz inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, które znajdują się w liniach rozgraniczających drogę oraz "pozostałe strony". W opinii Sądu brak jest podstaw do uznania, że przez wskazane "pozostałe strony" należy rozumieć jedynie te podmioty, na nieruchomościach których będzie istniała konieczność dokonania przebudowy (budowy) sieci uzbrojenia terenu. W ocenie Sądu, do grona "pozostałych stron" należą wszystkie te podmioty, których interes prawny, oparty na przepisie prawa materialnego, został naruszony poprzez realizację inwestycji. Z uwagi na wyrok Sądu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej jego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...]. Minister uznał, że złożone przez P. K. pismo z dnia 29 września 2011 r., stanowiące pierwotnie odwołanie od decyzji Wojewody [...] może zostać potraktowane za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Ministra z dnia [...] czerwca 2012 r., uchylająca w części decyzję Wojewody [...] i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy, oraz utrzymująca w mocy w pozostałym zakresie ww. decyzję Wojewody, skoro jest ona ostateczna w administracyjnym toku instancji, jako że nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego ani w trybie któregoś z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, ani też w trybie kontroli sądowo-administracyjnej. Zdaniem Ministra pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że stronie uniemożliwiono udział w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania. Mając na względzie stan prawny niniejszej sprawy, a zwłaszcza zarzuty zawarte przez skarżącego w piśmie z dnia 29 września 2011 r., Minister wznowił przedmiotowe postępowanie zakończone decyzją Ministra Transportu, jako podstawę wznowienia wskazując przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. fakt, iż strona (P. K.) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. po wznowieniu postępowania odmawia uchylenia ww. decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...]. Minister, zgodnie z wytycznymi Sądu, skupił się na kwestii położenia działki skarżącego względem ww. przedsięwzięcia i ewentualnych ograniczeniach w jej zagospodarowaniu, a zwłaszcza zbadaniu zaistnienia ewentualnego ograniczenia w dostępie skarżącego do drogi publicznej, które mogło być wynikiem przyjętego w decyzjach Wojewody [...] i Ministra Transportu przebiegu inwestycji. Wskazał, że ze zgromadzonego przez Wojewodę [...] materiału dowodowego wynika, Iż P. K. nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...]. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających, iż skarżącemu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...]. Skarżący jest właścicielem działki nr [...] o pow. 0,2045 ha z obrębu [...] w [...], powstałej z podziału działki nr [...] z obrębu [...] w [...]. Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, że J. K., a po niej P. K., nabyli prawo służebności m.in. przejazdu i przechodu na rzecz tej nieruchomości, Minister stwierdził, że na dzień wydania decyzji, nie istniała służebność gruntowa dla nieruchomości nr [...] z obrębu [...]. Wyjaśnił , iż działka należąca do wnioskodawcy położona jest poza granicami inwestycji ustalonymi decyzją Wojewody [...]. Ponadto realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynęła na istniejący w dniu wydania decyzji Wojewody [...] dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] z obrębu [...] [...]. Działka ta nie przylega bezpośrednio do linii rozgraniczających określonych w decyzji Wojewody [...], natomiast działki oddzielające ww. działkę od drogi nie stanowiły połączenia działki skarżącego z drogą publiczną. Reasumując, w ocenie Ministra, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie potwierdza, aby P. K. przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego zobligowany był do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. , a nie decyzji na podstawie art. 105 kpa (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10, Lex nr 1145611, 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1406/10, Lex nr 1070327, Decyzją z dnia czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., Minister wyjaśnił, że pismem z dnia 11 marca 2016 r., Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Cywilny, poinformował , że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., ustanowił na rzecz P. K. służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu, szlakiem drożnym biegnącym przez działki nr [...], nr [...], nr [...]. Jednocześnie Sąd Rejonowy w [...] poinformował, że ww. postanowienie jest nieprawomocne, bowiem w dniu [...] stycznia 2016 r. został wniesiony środek odwoławczy w postaci apelacji. Minister zaznaczył, że orzeczenie nieprawomocne nie wywołuje skutków prawnych do czasu jego uprawomocnienia, tj. do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd drugiej instancji. Wskazał też, że zgodnie z orzecznictwem, jeżeli przeprowadzone dowody z treści księgi wieczystej urządzonej dla konkretnej nieruchomości nie wykazały, aby działka ta obciążona była wskazanym ograniczymy prawem rzeczowym, skarżący nie mogą wywodzić z faktu nieformalnego korzystania ze służebności przejazdu żadnych ograniczeń ani praw (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1302/15). W niniejszej sprawie, przeprowadzone dowody z treści ksiąg wieczystych urządzonych dla nieruchomości nr [...] (KW nr [...]), nr [...] (KW [...]), nr [...] (KW [...]), z obrębu [...] nie wykazały, aby działki te obciążone były ograniczonym prawem rzeczowym, tj. prawem służebności gruntowej na rzecz działki nr [...] stanowiącej własność Pana P. K., a co tym idzie skarżący nie może wywodzić z faktu nieformalnego korzystania ze służebności przejazdu swojego interesu prawnego w toczącej się przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa sprawie. Skarżący P. K. wniósł o uwzględnienie przez Sąd ustaleń zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: w tym z treści wyroku z dnia 9.04.2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2161/12, treści wyroku z dnia 3.02.2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2751/14 - na okoliczności istniejącego stanu faktycznego sprawy i ocen prawnych wyrażonych tymi wyrokami mającymi znaczenie dla sprawy w związku z treścią uzasadnienia skarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. Stwierdził, że posiada uprawnienia prawnorzeczowe, w tym uprawnieniu do ustanowienia służebności drogi koniecznej ż mojej własności działki (nr [...] obr. [...] w [...] - na grunty wchodzące w skład drogi publicznej ul. [...] w [...]. To ostatnie uprawnienie znalazło niezaprzeczalny wyraz w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...].12.2015 r. sygn. akt [...] Ns [...] o ustanowieniu służebności drogi koniecznej, które jest jeszcze nieprawomocne. Uważa, że już sam fakt prowadzenia przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Cywilny postępowania cywilnego z mojego wniosku o ustanowienie drogi koniecznej (służebności gruntowej) do działki nr [...] obr. [...] w [...] (sprawa nie została uznana za niedopuszczalną i wniosek do-sądu powszechnego nie został odrzucony') sygn. akt [...] Ns [...]. pozwalał wykazać wobec Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że ja jako skarżący mam ważny i uzasadniony interes prawny (interes prawnorzeczowy) do brania udziału w postępowaniu administracyjnym, Skarżący stwierdził, iż zarówno w odwołaniu z dnia 29.09.2011 r.. jak i w piśmie z dnia 5 grudnia 2011 r. (data wpływu do organu) wskazywał na ograniczenie dostępu do drogi publicznej to okoliczność ta w żaden sposób nie została wyjaśniona przez organ administracji. Uszło także uwadze organu, że skarżący powoływał się na istnienie służebności gruntowych - prawa przejazdu i przechodu ustanowionego na rzecz jego nieruchomości. Niewyjaśnienie tych okoliczności nakazuje uznać, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem zasad określonych w art. 7. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a..." (s. 7 wymienionego wyroku z dnia 9.04.2013 r.). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w treści skargi. Zaskarżona decyzja i utrzymaną nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictw po rozpatrzeniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. Decyzje te zapadły w postępowaniu wznowieniowym bowiem Minister uznał, że złożone przez P. K. pismo z dnia 29 września 2011 r., stanowiące pierwotnie odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. może zostać potraktowane za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Ministra z dnia [...] czerwca 2012 r.,, uchylająca w części decyzję Wojewody [...] i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy, oraz utrzymująca w mocy w pozostałym zakresie ww. decyzję Wojewody, skoro jest ona ostateczna w administracyjnym toku instancji, jako że nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego ani w trybie któregoś z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, ani też w trybie kontroli sądowo-administracyjnej. Zdaniem Ministra, pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że stronie uniemożliwiono udział w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r" sygn. akt: II OSK 1762/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt: II SA/Gd 279/10). Takie stanowisko Ministra jest całkowicie błędne. Postępowanie można wznowić w sprawie zakończonej ostateczną decyzją co jednoznacznie wynika z treści art. 145 § 1 k.p.a., a podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania art. 148 § 1 k.p.a.. W niniejszej sprawie decyzja Wojewoda zapadła dnia [...] sierpnia 2011 r. pismo Skarżącego., stanowiące odwołanie od decyzji Wojewody [...] wpłynęło 29 września 2011 r a więc w dniu w którym decyzja ta nie była ostateczna. W wyniku rozpatrzenia innych odwołań od w/w decyzji Wojewody , P. K., R. K. oraz Z. N., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. ostateczną decyzję. Skoro ostateczna decyzja w sprawie zapadła [...] czerwca 2012 r. to pismo z dnia 29 września 2011 r. nie może zostać potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Ministra. Sąd zapoznał się z wyrokami wskazanymi przez Ministra ale przywołane wyroki nie potwierdzają tezy, że odwołanie złożone nawet po terminie i nawet jeżeli wskazują na brak udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym może być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną po złożeniu takiego pisma. Warunkiem niezbędnym do wznowienia postępowania jest zakończenie sprawy ostateczną decyzją lub określonym ostatecznym postanowieniem. Decyzja lub określone postanowienie administracyjne stają się ostateczne m.in. wtedy, gdy wydał je organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub zażalenia czyli został wyczerpany tok instancyjny. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Biorąc więc pod uwagę postanowienia w/w przepisów k.p.a. nie ma możliwości przekształcenia podania złożonego przed terminem wydania ostatecznej decyzji we wniosek o wznowienie postępowania. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] .