II GSK 2941/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 838/16 w sprawie ze skargi [A.] sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od [A.] sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1960 (tysiąc dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 838/16, w wyniku rozpoznania skargi W. Sp. z o.o. w B.B. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z (...) marca 2015 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją GITD – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 7, 9 i 22, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1, 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm. dalej: u.t.d.) i Ip. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. – utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z (...) stycznia 2015 r. o nałożeniu na M.T. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (obecnie W. Sp. z o.o. w B. B.) kary pieniężnej w wysokości 8.000,00 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie w zakresie: wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia; bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Organ wyjaśnił, że (....) listopada 2014 r. w miejscowości C.– D. inspektorzy inspekcji transportu drogowego podjęli kontrolę autobusu marki IVECO o nr(...). Podczas kontroli ustalono, że kierowca wykonuje regularny specjalny transport drogowy osób (przewóz pracowników firmy V. w imieniu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. T. Sp. z o.o.). Przewozy regularne specjalne osób do ww. zakładu wykonywane są codziennie od poniedziałku do piątku na trzy zmiany, tj. 06:00, 14:00 i 22:00 oraz w soboty o godz. 06:00 na trasie W. -G. - B. - J. - J. - K. - B. – C. - D.. Cała trasa wynosi ok. 30 km. Pasażerowie posiadają bilety miesięczne oraz wysiadają tylko na wyznaczonych przystankach autobusowych o określonych porach. W trakcie postępowania administracyjnego organ uzyskał od Urzędu Marszałkowskiego Województwa informację, że spółka nie posiada zezwoleń na wykonywanie regularnych i regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanych przez Marszałka Województwa. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji z (...) stycznia 2015 r. nakładającej na spółkę kary pieniężnej w wysokości 8.000,00 zł. GITD w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że podczas kontroli drogowej z (...) listopada 2014 r. kierowca B.W. nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Podczas przesłuchania w charakterze strony zeznał, że nie posiada zezwolenia i wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnego specjalnego przewozu osób ani zaświadczenia uprawniającego na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego osób. Odnosząc się do zarzutu, że strona nie miała możliwości brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, GITD stwierdził, że nie jest on prawdziwy. Organ l instancji w protokole kontroli nr (...) wskazał ilość stwierdzonych naruszeń jak i opisał stan faktyczny kontroli. Protokół został przedstawiony kontrolowanemu kierowcy i został przez niego podpisany bez zgłoszenia uwag. Nadto spółce przesłano zawiadomienia o wszczęciu postępowania z pouczeniem o możliwości przedstawienia wszelkich dowodów w sprawie oraz złożenia wyjaśnień. z czego nie skorzystała. GITD uznał, że zebrany materiał dowodowy w sprawie potwierdza wykonywanie przez spółkę przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Odnosząc się do wniosku o ponowne przesłuchanie kierowcy GITD stwierdził, że wniosek ten nie jest zasadny, ponieważ był już przesłuchiwany w toku kontroli. Przesłuchiwanie zatem tego samego świadka na te same okoliczności jest bezcelowe. Odnosząc się do twierdzenia spółki o okazjonalnym charakterze przewozu z (...) listopada 2014 r. GITD uznał jest za bezpodstawne, ponieważ spółka na tę okoliczność nie przedstawiła żadnych dowodów, a jej twierdzenia pozostają w sprzeczności z zeznaniami kierowcy złożonymi do protokołu kontroli. W rezultacie GITD uznał, że realizowane przez spółkę przewozy drogowe osób (tj. dowóz pracowników do i z zakładu pracy) mają charakter przewozów regularnych specjalnych o jakich mowa w art. 4 ust. 9 u.t.d. (niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób). Za regularnością przewozów w sprawie przemawiają zeznania kierowcy, w toku których wyjaśnił, iż dowóz pracowników firmy V. wykonuje od poniedziałku do piątku w ustalonych godzinach. GITD wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 92c u.t.d., gdyż w toku postępowania nie ujawniły się żadne okoliczności wskazujące, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, co skutkowałoby umorzeniem postępowania na podstawie ww. przepisu. W skardze do WSA w Krakowie spółka podniosła następujące zarzuty: - naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu art. 92a ust. 1 u.t.d. do stanu faktycznego nieobjętego dyspozycją tego przepisu, oraz przez błędną wykładnię art. 87 ust. 1 u.t.d.; - naruszenie przepisów o wyłączeniu pracowników organu (art. 24 § 1, § 3 i § 4 k.p.a.), przez zaniechanie rozpoznania wniosku o wyłączenie; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 80 i art. 81 w zw. z art. 138 § 1 i § 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie w ślad za organem l instancji twierdzeń o stanie faktycznym pozbawionych oparcia w materiale dowodowym sprawy (w szczególności bezpodstawnego twierdzenia, jakoby skarżący był stroną postępowania), oraz przez odebranie spółce możliwości prezentowania i popierania własnych tez i środków dowodowych pozostających w sprzeczności z wadliwym tokiem wnioskowania organów obu instancji. W wyniku rozpoznania skargi spółki WSA w Krakowie uchylił decyzję GITD. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że rzeczą pierwszorzędną w sprawie jest ustalenie czy istotnie spółka wykonywała przewozy regularne specjalne w krajowym transporcie drogowym o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.t.d. Zgodnie z którym – wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Naruszenie tego obowiązku, zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. Sąd wskazał, że w toku kontroli drogowej stwierdzono, że kierowca B. W. wykonywał regularny specjalny transport drogowy osób (przewóz pracowników firmy V.). Przewozy te wykonywane były codziennie od poniedziałku do piątku na trzy zmiany oraz w soboty na godzinę 06:00 na trasie W. – C.-D.. Cała trasa wynosi ok. 30 km. Pasażerowie posiadali bilety miesięczne oraz wysiadają tylko na wyznaczonych przystankach autobusowych o określonych porach. Z treści protokołu wynikało, że pasażerowi (pracownicy firmy V.), którzy byli przywożeni do zakładu pracy dysponowali biletami miesięcznymi. W odwołaniu spółka podnosiła, iż okoliczność posiadania przez pasażerów biletów miesięcznych w żadnej mierze nie została wyjaśniona, tzn. który konkretnie z pasażerów czy wszyscy posiadali takowe bilety. Okoliczność ta, w kontekście przyjęcia przez organ, że w sprawie miał miejsce przewóz regularny specjalny była istotna, bowiem wyjaśnienie tej kwestii pozwalała na przyjęcie bądź nie, że w sprawie w rzeczywistości kierowca B. W. wykonywał przewóz regularny specjalny. Sąd powołując się na zasady prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. uznał, że w sprawie doszło do naruszenia tych przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd stwierdził, że GITD ponownie rozpoznając sprawę winien przeprowadzić rzetelną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), a w szczególności ustalić czy rzeczywiście przewożeni pracownicy mieli bilety miesięczne i czy były to bilety M. T. Sp. z o.o. (obecnie W. Sp. z o.o.) czy też innego przewoźnika. Wobec powyższego Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – uchylił decyzję GITD. GITD wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – GITD zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, bowiem nie wyjaśnił okoliczności związanych z posiadaniem przez pasażerów biletów miesięcznych, podczas gdy wskazana przez Sąd okoliczność nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, zaś wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ wyjaśnione i uwzględnione, przy czym subsumcja tak ustalonego stanu faktycznego pod znajdujące zastosowanie normy prawa materialnego dokonana w oparciu o zasadę swobodnej ocenie dowodów i z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania, musiała doprowadzić organ do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej przyjęcie, że skarżąca była wykonawcą przewozu regularnego specjalnego będącego przedmiotem kontroli. Spółka nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że Sąd I instancji uchylił decyzję GITD tylko z jednego powodu, jakim było niewyjaśnienie czy faktycznie (...) listopada 2014 r. przewożeni pracownicy mieli bilety miesięczne i czy były to bilety M. T. Sp. z o.o. (obecnie W.Sp. z o.o.), czy też innego przewoźnika. W związku z tym istota sporu w sprawie, na tym etapie, sprowadza się do oceny czy kwestia ta może mieć z punktu widzenia rozstrzygnięcia organu znaczenie. Inaczej mówiąc czy okoliczność posiadania bądź nieposiadania przez pasażerów biletów wpływa na kwalifikację wykonywanego przewozu, jako regularnego bądź regularnego specjalnego i czy informacje zawarte na bilecie przesądzają o tym, kto jest pomiotem wykonującym przewóz. W związku z tak opisanym przedmiotem sporu skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. W tym miejscu koniecznym jest przedstawienie przepisów materialnych dotyczących rozpatrywanego zagadnienia, ponieważ te określały jakich ustaleń faktycznych należało w sprawie dokonać. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. – wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia (...). W myśl zaś art. 4 pkt 9 u.t.d. – przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173). W orzecznictwie podkreśla się, że cechami istotnymi przewozu regularnego jest działalność polegająca na odpłatnym przewozie osób, wykonywana w sposób regularny, tj. w określonych odstępach czasu po ustalonych trasach (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2015 r., II GSK 80/14; z 27 listopada 2013 r., II GSK 1179/12; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie jest konieczne wykazywanie przez organ, że przewóz odpowiada wszystkim wymogom określonym w art. 18b u.t.d., a więc m.in. takim jak to czy pasażer przed wykonaniem przewozu otrzymał potwierdzenie wniesienia opłat w postaci biletu. Wskazać bowiem należy, że wydawanie biletu, który ma potwierdzać wniesienie przez pasażera opłaty za przejazd, jest elementem charakterystycznym dla przewozów regularnych w publicznym transporcie drogowym. W przypadku przewozów regularnych specjalnych, gdzie z przewozu korzysta zamknięta grupa osób uprawniona do świadczenia usług, np. pracownicy, którym dowóz do miejsca pracy zapewnia pracodawca, odpłatność za przejazd przebiera zazwyczaj formę umowy pomiędzy przewoźnikiem, a organizatorem przejazdu. W takich sytuacjach ustalona z góry opłata ponoszona jest przez organizatora, a nie bezpośrednio przez pasażera. Tak więc dla oceny wykonywanego przewozu jako usługi regularnej specjalnej – jak słusznie wywiedziono w skardze kasacyjnej – istotne jest wykazanie, że przewoźnik otrzymywał w związku z realizowaną usługą transportową wynagrodzenie. Kwestia natomiast kto opłacił przewóz – pasażer, organizator czy zleceniodawca przewozu, jak również kwestia rozliczeń pomiędzy pasażerem korzystającym z transportu, a organizatorem (zleceniodawcą), forma wniesienia opłaty, nie mają znaczenia z punktu widzenia odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie warunków przewozu z art. 92a u.t.d. Przekładając powyższe na stan rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wbrew ocenie Sądu I instancji, istotne okoliczności faktyczne związane ze świadczeniem przez spółkę usług regularnych zostały w sprawie wyjaśnione. Zasadnicze znaczenie mają zeznania kierowcy, z który wynika, że spółka w dniu kontroli wykonywała przewóz regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia. Przewóz ten realizowany był cyklicznie - codziennie od poniedziałku do piątku na trzy zmiany 6:00, 14:00 i 22:00 oraz w sobotę o godzinie 6:00 na z góry ustalonej trasie. Ponadto z usługi przewozowej korzystać mogła tylko określona grupa osób (pracownicy zatrudnieni w firmie V., którzy otrzymywali identyfikatory pozwalające określić czy dana osoba może jechać). W zakresie odpłatności przewozu kierowca wyjaśnił, że przewóz wykonywany był na podstawie umowy zawartej z firmą T., która z kolei miała umowę zawartą bezpośrednio z pomiotem zatrudniającym przewożonych pracowników. Za przewozy spółka otrzymywała wynagrodzenie od firmy T. W tym stanie rzeczy Naczelny Są Administracyjny uznaje za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że zachodziła konieczność prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sprawie. Słusznie bowiem skarżący kasacyjnie organ podnosi, że podmiotem wykonującym przewóz jest ten, kto rzeczywiście te przewóz realizuje, a nie wystawca biletu. Tak jak wyżej zaznaczono, wystawcą biletu może być nie tylko przewoźnik, ale np. organizator przewozu, co potwierdza art. 16 ust. 2 ustawy Prawo przewozowe – na bilecie umieszcza się nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego. Dlatego informacje na biletach, a zwłaszcza biletach wystawianych w przewozach regularnych specjalnych, nie mogą stanowić podstawy określenia, kto jest podmiotem wykonującym przewóz. Wbrew zatem ocenie Sądu I instancji wyjaśnienie czy pasażerowie posiadali bilety miesięczne i czy były to bilety wystawione przez M.-T. Sp. z o.o. czy przez inny podmiot, nie mogło mieć w sprawie istotnego znaczenia. Mając to wszystko na uwadze, trafnie skarżący kasacyjnie organ odwołał się do przepisów procesowych, że nie dawały one podstaw do oceny naruszeń, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji odniesie się do pozostałych zarzutów skargi spółki, które z uwagi na stwierdzono naruszenie w zakresie konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, nie były przedmiotem jego oceny. Wypowiedzenie się w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiłoby natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.). Na zasądzone koszty (1960 zł) składają się: koszty zastępstwa procesowego (1800 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (160 zł).