II SAB/Ol 77/16

Dnia 13 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego do rozpoznania wniosku skarżącego M. O. z dnia 6 kwietnia 2016 roku w zakresie informacji dotyczącej czynnych nauczycieli w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ orzeka o nie wymierzaniu organowi grzywny; 4/ zasądza od Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego na rzecz skarżącego M. O. kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 6 kwietnia grudnia 2016 r. M. O. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w "[...]" (dalej "Dyrektor Zespołu") o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. Jakie nagrody zostały udzielone pracownikom i nauczycielom szkoły podstawowej w ‘[...]"w roku 2014 i 2015, (imię i nazwisko nagrodzonej osoby, wysokość nagrody pieniężnej) proszę o kserokopie pisemnych uzasadnień tych nagród ? Jednocześnie ww. wniósł o przesłanie powyższych informacji w formie kserokopii pocztą na podany we wniosku adres. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r., Dyrektor Zespołu odmówił podania nazwisk pracowników obsługi oraz nauczycieli, którym przyznano nagrody dyrektora w latach 2014 i 2015, gdyż nie zajmują stanowisk związanych z pełnieniem funkcji publicznych, ani dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym, więc dane o wysokości ich dochodów są chronione, jako dobra osobiste. Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. M. O., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu polegającą na nie rozpoznaniu jego wniosku z dnia 6 kwietnia 2016 r. W skardze domagał się uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do niezwłocznego udostępnienia imiennej listy nauczycieli, którym zostały przyznane nagrody w roku 2014 i 2015 wraz z pisemnymi uzasadnieniami tych nagród oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, bowiem zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Podniósł, że nauczyciele są osobami publicznymi w rozumieniu ustawy Kodeks karny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że ani nauczyciele ani pracownicy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych osobowych, tj. imion, nazwisk oraz wysokości przyznanych im nagród w latach 2014 i 2015. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 13 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował skargę w ten sposób, że zażądał od organu udzielenia informacji tylko w stosunku do czynnych nauczycieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; por. także: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 66/09; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., o sygn. akt I SAB 60/99 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia mocą art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej także: u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Spór koncentruje się wokół oceny sposobu załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 6 kwietnia 2016 r. skierowanego do Dyrektora Zespołu. W rozpatrywanej sprawie – co także wymaga podkreślenia – poza sporem jest, że Dyrektor Zespołu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie załatwił w sposób określony we wniosku strony zwartego w nim żądania. Nie udzielił żądanej informacji wskazując, że żądana informacja o przyznanych nagrodach jest chroniona jako dobro osobiste. Nie wydał przy tym decyzji o odmowie udzielenia informacji objętej żądaniem. Mając na względzie wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, Sąd podkreśla, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. W sprawie bezsporne jest, że wniosek został złożony w dniu 6 kwietnia 2016 r. i do dnia wniesienia skargi, tj. do 5 września 2016 r. zobowiązany organ nie załatwił sprawy we wskazany wyżej sposób. W tym miejscu należy podkreślić, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Jednocześnie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Ponadto, na gruncie przepisów u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa – zob. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02. Jednocześnie należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Wystąpienie takich przesłanek uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Jak wyżej wskazano, zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14. Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu należy odwołać się do treści art. 115 § 13 i 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej K.k.), przy interpretacji pojęć: a) funkcjonariusza publicznego b) osoby pełniącej funkcję publiczną. W przepisie tym zawarte jest objaśnienie pojęć ustawowych, w jego § 13 zdefiniowane jest pojęcie funkcjonariusza publicznego zaś w § 19 pojęcie osoby publicznej. Wywodząc o jednolitości systemu prawnego zasadnym jest odwołanie się – przy wątpliwościach interpretacyjnych – do prawnie używanego i unormowanego w ramach definicji legalnej spornego pojęcia. Art. 115 § 13 w pkt 4 K.k. stanowi, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, zaś w jego § 19, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polskę umową międzynarodową. Funkcję publiczną pełni zatem osoba, która wykonuje funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Z unormowania art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, system ten zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się. Wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych. Nauczyciel jest zatem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Poza tym nauczyciel, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy o systemie oświaty jest pracownikiem pedagogicznym szkoły, placówki oraz zakładu kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli i korzysta – na mocy art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15 przypomniany w wyroku tut. Sądu z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 52/16). Należało zatem ocenić, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność polegającą na niezałatwieniu wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazu nauczycieli zatrudnionych w szkole wraz z informacją o przyznanych im nagrodach organ pozostawał w bezczynności – jak twierdzi strona skarżącą, czy też wprost przeciwnie – jak twierdzi organ. Jak już wyżej wskazano bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności, lub – wprawdzie – prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji. Termin do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej został określony w art. 13 u.d.i.p. W myśl tego przepisu udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, że termin określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jego bieg rozpoczyna się od chwili otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia wniesienia skargi upłynął czternastodniowy termin do załatwienia sprawy, stosownie do wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek złożono bowiem 6 kwietnia 2016 r. a skargę 5 września 2016 r. We wskazanym okresie organ nie udostępnił wnioskowanej informacji, jak też nie wydał decyzji o odmowie udzielenia jej. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i ocenę prawną. Reasumując, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku i zobowiązał go do jego załatwienia. Równocześnie mając na względzie, że przekroczenie terminów w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie było znaczne, a organ podejmował niezwłocznie po otrzymaniu wniosku czynności prowadzące do zakończenia sprawy – do której wprawdzie nie doszło – Sąd uznaje, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie przybrała formy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności i przekroczył termin do załatwienia sprawy, jednakże okoliczności te nie wystarczają do uznania, że przekroczenie terminu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynikające z akt sprawy stanowisko organu, usprawiedliwia organ w aspekcie uznania rażącego naruszenia prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo. Przy czym "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że sposób procedowania w tej sprawie organu, nie przybrał postaci rażącego naruszenia prawa. Skład orzekający uznaje, że organ usprawiedliwił swoje stanowisko wskazując na okoliczność wystąpienia przesłanki ochrony danych objętych wnioskiem strony skarżącej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.