I OSK 716/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1244/16 w sprawie ze skargi Z. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. oddalił skargę Z. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] 2016 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z [...] 2016 r. w przedmiocie zwolnienia Z. W. ze służby w Policji z dniem [...] marca 2016 r. Rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji został wydany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), w powołaniu na okoliczność, iż funkcjonariusz w latach 2012 - 2016 przebywał łącznie na zwolnieniu lekarskim 650 dni, które przerywane były urlopami, bądź podjęciem służby. W 2012 r. pełnił służbę 112 razy, w 2013 r. - 99 razy, w 2014 r. - 1 raz, w 2015 r. - 31 razy, w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] lipca 2015 r. był delegowany do pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji (w okresie jednak od dnia [...] maja 2015 r. do dnia [...] czerwca 2015 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim), a od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] marca 2016 r. przebywał na ciągłym zwolnieniu lekarskim. Uwzględniając powyższe okoliczności organy zgodnie stwierdziły, że sytuacja st. sierż. Z. W. wpływa negatywnie na organizację służby w jednostce, bowiem jego notoryczna nieobecność powoduje, że niewykonywane przez niego zadania służbowe obciążają innych policjantów. Rzutuje to natomiast ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez właściwe wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną przez Z.W. skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd uznał, że kluczowym dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest dokonanie wykładni użytego w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) zwrotu: "można zwolnić". Zdaniem Sądu oznacza ono, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W konsekwencji zatem Sąd zobowiązany jest jedynie zbadać, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga więc wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Określenia "ważny interes służby", jak podkreślił Sąd, nie zdefiniowano w tej ustawie. Oznacza to, że istnienie tej przesłanki musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, że ustalony stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszcza zwolnienie funkcjonariusza ze służby w omawianym trybie. Zdaniem Sądu, nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby. Trudno mówić o możliwości prawidłowego funkcjonowania takiej jednostki, gdy przełożony policjanta nie ma pewności czy i ewentualnie kiedy oraz na jaki okres jego podwładny wróci do służby. Oczywistym i nie wymagającym zatem dowodzenia jest, że zadania związane z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem musiały być powierzane innym funkcjonariuszom. Policjanci ci wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie własnej służby, co mogło niekorzystnie wpływać na poziom i terminowości ich własnych czynności służbowych. Nie bez znaczenia są również powszechnie znane trudności kadrowe Policji i związana z nimi konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał za zasadne zwolnienie skarżącego ze służby w Policji. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Z. W., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu przez Sąd, że organy administracji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do stanu faktycznego sprawy, tj. jakoby zachowanie skarżącego mieściło się w kategorii ważnego interesu służby, kolejno dopuszczającego jego zwolnienie ze służby, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zachowanie skarżącego nie dawało ku temu żadnych podstaw; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organy przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu przy orzekaniu całości okoliczności ujawnionych w toku postępowania administracyjnego oraz przeprowadzenie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wybiórczy, bez uwzględnienia okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, w szczególności faktu, że : a) okres absencji chorobowej skarżącego w służbie nie miał charakteru ciągłego, bowiem skarżący w każdym roku służy pełnił czynności przez okres dłuższy, aniżeli jego absencja chorobowa, a nadto, że absencja ta miała tendencję spadkową, b) skarżącego oddelegowano do pełnienia służby w innej jednostce, choć powoływano się na braki kadrowe, gdzie nota bene skarżący pełnił służby godzinowo dłuższe, aniżeli w jednostce macierzystej, c) organ pomimo zaleceń do oceny stanu zdrowia skarżącego przez komisję lekarską, co wynikało z zaświadczenia lekarskiego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] 2016 r., nie tylko nie zweryfikował stanu zdrowia skarżącego, przyczyny wystawianych zwolnień, ale przede wszystkim czy były przeciwwskazania do pełnienia służby w określonych warunkach. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Punktem wyjścia dla dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku należało przyjąć wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, iż rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na powołanej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1806/16 (CBOSA), kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Sąd administracyjny kontroluje zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem a nie w aspekcie celowości czy słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów oraz ingerować w prowadzoną przez nie politykę kadrową, przesądzając o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy Policji. W tych warunkach, dokonując oceny wypełnienia przesłanki wyrażonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. "ważnego interesu służby" należy za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2557/16 (CBOSA) podkreślić, że kwestia ta musi być rozważana na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W tym kontekście zauważa się, że długotrwała absencja spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich wymaga podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, a tym samym wypełniać przesłankę ważnego interesu służby usprawiedliwiającą zwolnienie policjanta ze służby. (por. wyrok NSA z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2515/16 (CBOSA) Dokonując oceny zaistnienia omawianych warunków w okolicznościach tej sprawy należy zgodzić się z Sądem I instancji, że rodzaj zachowania skarżącego wywołujący określone negatywne konsekwencje w organizacji pracy, wypełniał przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes skarżącego był ważniejszy od dobra służby. Długotrwałe, stale powtarzające się absencje chorobowe funkcjonariusza negatywnie wpływały na sprawne zarządzanie kadrami w celu realizacji ustawowych zadań Policji. Powyższego nie wyklucza stwierdzenie, jakim posługuje się pełnomocnik skarżącego, że okres absencji skarżącego nie miał charakteru ciągłego i miał tendencję spadkową. Taka argumentacja nie zaprzecza bowiem ogólnemu stwierdzeniu co do wielokrotnego przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich, która to okoliczność przez szereg kolejnych lat nakazywała potrzebę organizowania zastępstw celem zapewnienia ciągłości realizacji zadań nałożonych na daną jednostkę organizacyjną Policji. Podobnie należy ocenić przywołane przez skarżącego kasacyjnie argumenty służące wykazaniu czasowo dłuższych dyżurów, jakie pełnił na delegacji w innej jednostce. Podkreślić również trzeba, że nie jest rolą organów weryfikacja stanu zdrowia policjanta. Przyczyny zwolnień lekarskich, czy istniejące przeciwwskazania do pełnienia służby w określonych warunkach nie wpływały na dokonywaną przez organ ocenę istnienia przesłanek wymienionych w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podkreślić trzeba, że organy Policji nie mogą być pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. W toku postępowania administracyjnego nie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy obu instancji wydały prawidłowe rozkazy personalne, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. W związku z powyższym Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania wobec objętego skargą rozkazu personalnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził i wniósł radca prawny, który prowadził sprawę przed Sądem I instancji, a następnie uczestniczył w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.