II FSK 1174/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska- Nowacka, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Marek Kleszczyński, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. sp.j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 1185/16 w sprawie ze skargi P. sp.j. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. sp.j. w K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1185/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. sp. jawna w K. (spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy istnienia przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W ocenie spółki okoliczność, że przed sądem powszechnym toczy się z jej powództwa sprawa cywilna o zasądzenie odszkodowania od Narodowego Funduszu Zdrowia, którego wysokość wielokrotnie przekracza dochodzoną w postępowaniu egzekucyjnym należność, powinna spowodować zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Spółki także ogólne zasady, tj. obowiązek wspierania przedsiębiorców przez administrację publiczną oraz interes publiczny, uzasadniają zawieszenie postępowania. Spółka podniosła, iż prowadzenie postępowania egzekucyjnego może doprowadzić do zachwiania jej płynności finansowej. Organy uznały, że podniesione przez spółkę argumenty nie uzasadniają zawieszenia postępowania egzekucyjnego, gdyż nie mieszczą się w katalogu przesłanek z art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Sąd podzielił stanowisko organów podatkowych, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec spółki nie mogło zostać zawieszone. Wyjaśnił, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić jedynie z przyczyn enumeratywnie określonych w art. 56 § 1 u.p.e.a., natomiast w niniejszej sprawie żadna z nich nie wystąpiła. Sąd zastrzegł, iż przepis ten nie pozostawia organowi swobody co do orzekania o zawieszeniu, zatem nie może on wskazać jako powodu zawieszenia, innej przyczyny niż wyraźnie wskazana w ustawie. Powołane przez skarżącą przepisy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.) nie uzasadniają zawieszenia postępowania egzekucyjnego, gdyż nie zawierają one w swojej hipotezie żadnych regulacji dotyczących zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Sąd zauważył, iż stanowisko strony zmierza do wykazania, że w sprawie ziściły się przesłanki, które powinny skłonić wierzyciela do zawieszenia postępowania na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Tymczasem ustawodawca wprawdzie dopuścił możliwość dysponowania przez wierzyciela przebiegiem postępowania egzekucyjnego i doprowadzenia do jego zawieszenia, to jednak nie nałożył na niego obowiązku podania okoliczności uzasadniających zgłoszenie lub niezgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Dlatego Sąd administracyjny badając zasadność rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w zakresie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, bada jedynie, czy zaistniały, czy też nie zaistniały przesłanki wymienione w ustawie, skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Nie może natomiast badać motywów wierzyciela, które skłaniają go do kontynuowania postępowania egzekucyjnego, pomimo że zdaniem strony wierzyciel powinien złożyć wniosek o jego zawieszenie. Skargę kasacyjną wywiodła spółka. Zarzuciła w niej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2016, poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że badanie zasadności stanowiska wierzyciela w zakresie wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wykracza poza granice niniejszej sprawy, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien badać wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, a więc również prawidłowość postępowania organu w roli wierzyciela; 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organy: a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie go w wyniku złożenia przez spółkę w dniu 22 czerwca 2016 r. wniosku do wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego pomimo, że zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli przemawiał za zawieszeniem postępowania egzekucyjnego; b) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie go w wyniku złożenia przez spółkę w dniu 22 czerwca 2016 r. wniosku do wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego pomimo, że postulat humanizacji stosunku jednostka - władza publiczna przemawiał za zawieszeniem postępowania egzekucyjnego; c) art. 8 u.s.d.g. poprzez brak odniesienia się do wytycznych działania organów obu instancji zawartych w dyspozycji wskazanego przepisu oraz w efekcie, niezastosowanie wskazanej klauzuli generalnej; d) art. 56 ust. 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem nie może zawiesić postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie ze względu na brak spełnienia przesłanki wskazanej w przepisie, utrzymując jednocześnie, że przepisy nie pozostawiają uznaniu organu tego czy postępowanie może być zawieszone, przy czym organ działając również jako wierzyciel może to postępowanie zawiesić, zwłaszcza w świetle zasad ogólnych postępowania cywilnego wyrażonych w art. 7 oraz art. 8 K.p.a. oraz reguły generalnej wyrażonej art. 8 u.s.d.g. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. W przepisie tym określone zostały przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego i zgodnie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji organ może zawiesić to postępowanie tylko w przypadku wystąpienia jednej z nich. Skarżąca wskazała na wystąpienie przesłanki z pkt 4 § 1 art. 56, tj. zawieszenie postępowania egzekucyjnego na żądanie wierzyciela, natomiast w niniejszej sprawie niesporne jest, iż wierzyciel takiego żądania nie zgłosił. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, żądanie zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest uprawnieniem (a nie obowiązkiem) wierzyciela. Zobowiązany nie został wyposażony w żadne mechanizmy prawne, poprzez które mógłby zmusić wierzyciela do żądania zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakładają na wierzyciela ani obowiązku wyjaśnienia przyczyn, dla których wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, ani powodów, dla których o zwieszenie tego postępowania nie wnioskował. Brak obowiązku wyrażenia przez wierzyciela stanowiska w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego powoduje, że sąd administracyjny nie ma czego kontrolować, dlatego za zupełnie niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. "poprzez przyjęcie, że badanie zasadności stanowiska wierzyciela w zakresie wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wykracza poza granice niniejszej sprawy". Poza tym Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że odstąpił od kontroli stanowiska wierzyciela, ponieważ ta kwestia wykracza poza zakres rozpoznanej sprawy. Sąd poprzez wypowiedź zawartą w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż nie może badać motywów, które skłoniły wierzyciela do kontynuowania postępowania egzekucyjnego, ponieważ ta kwestia nie podlega kognicji sądu administracyjnego i to stanowisko Sądu jest prawidłowe. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż w niniejszej sprawie wierzyciel jest również organem egzekucyjnym. Połączenie tych ról nie oznacza bowiem, że organ egzekucyjny zyskuje uprawnienia (obowiązki) wierzyciela i odwrotnie. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia kompetencje każdego z tych podmiotów. I tak, wierzyciel jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.), natomiast organ egzekucyjnym jest uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). Zatem rolą organu egzekucyjnego jest przymusowe stosowane środków w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, a zaniechać tych czynności może tylko na żądanie wierzyciela. Wniosek o zawieszenia postępowania egzekucyjnego rozstrzyga organ egzekucyjny, a nie wierzyciel i to na postanowienie tego organu służą środki zaskarżenia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca pomimo postawienia zarzutu naruszenia art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., nie kwestionuje stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie przesłanka określona tym przepisem nie wystąpiła, natomiast przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego doszukuje się w zasadach ogólnych z art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 8 u.s.d.g. Skarżąca nie zauważa jednak, że zasady ogólne postępowania nie wprowadzają nowych, samoistnych instytucji, lecz są normami, które mają być realizowane przez istniejące instytucje. Instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego została unormowana w przepisie art. 56 u.p.e.a., zaś przesłanki zawieszenia zostały określone w § 1 tego artykułu i nie mogą być one uzupełnione, do czego w rzeczy samej dąży skarżąca, poprzez zasady ogólne. Ustawodawca w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zdecydował, że podstawą zawieszenia tego postępowania może być wyłącznie przepis prawa, przewidziany również w innych ustawach niż ustawa egzekucyjna, przy czym oczywistym jest, że przepis taki musi wyraźnie określać konkretną przesłankę zawieszenia postępowania. Niewątpliwie zaś takiej przesłanki nie zawiera żaden z przepisów normujących zasady ogólne postępowania. Zauważenia wymaga, że gdyby przesłanki zawieszenia postępowania można było wywodzić z zasad ogólnych, wówczas zbędny byłby przepis art. 56 § 1 u.p.e.a. Reasumując, stwierdzić należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty i wyrażona w ostatnim jej zdaniu intencja skarżącej, którą było skłonienie wierzyciela do wypełnienia przesłanki z art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., nie mogą odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Jak już wyjaśniano, w przedmiocie zwieszenia postępowania egzekucyjnego rozstrzyga organ egzekucyjny a nie jest wierzyciel, a ponadto ustawodawca nie ustanowił żadnych środków prawnych poprzez, które zobowiązany mógłby żądać od wierzyciela zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.