I GSK 1418/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4723/15 w sprawie ze skargi [...] Agencji Rozwoju Regionalnego Spółki z o.o. w U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] Agencji Rozwoju Regionalnego Spółki z o.o. w U. na rzecz Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju 4896 (cztery tysiące osiemset dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4723/15, w sprawie ze skargi [...] Agencji Rozwoju Regionalnego Sp. z o.o. w U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych – uchylił ww. decyzję w zaskarżonej części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2015 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] marca 2012 r. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego zawarła z Województwem Podkarpackim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w Rzeszowie umowę o dofinansowanie projektu "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Projekt realizowany był w ramach Działania 8.1 PO KL – Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, w ramach Priorytetu VIII Regionalne kadry gospodarki, w okresie od 1 kwietnia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Celem głównym projektu było dostosowanie kwalifikacji i umiejętności zawodowych 63 osób, do końca czerwca 2013 r., do tworzącego się nowego produktu turystycznego. W ramach przeprowadzonej w dniach 2, 3 i 4 września 2014 r. kontroli planowej projektu ustalono, że spółka, dokonując wyboru wykonawców na usługi szkoleniowe, doradcze i Assesment Competence Centre oraz cateringowe, nie zastosowała przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo Zamówień Publicznych (Dz. U. 2015 poz. 2164, dalej: p.z.p.). W ocenie Zarządu Województwa, spółka jest podmiotem zobowiązanym do stosowania tej ustawy, ponieważ jest podmiotem prawa publicznego, w którym jednostki sektora finansów publicznych posiadają 100% udziałów i jednocześnie sprawują nadzór nad organem zarządzającym oraz mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego, a ponadto wskazują na to cele, jakie spółka realizuje, mające charakter zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym. Spółka realizowała jednocześnie kilka projektów finansowanych z PO KL, w ramach których w budżecie przewidziano realizację usług szkoleniowych, usług doradczych i usług cateringowych. Wymienione powyżej usługi spełniły kryteria tożsamości przedmiotowej, tożsamości czasowej oraz tożsamości podmiotowej. Oznaczało to w opinii kontrolujących, że obowiązkiem beneficjenta było zsumowanie wartości poszczególnych zamówień. Dokonanie tej operacji spowodowałoby natomiast osiągnięcie wyższej kwoty wartości tych zamówień niż próg 14.000 euro, o jakim mowa w p.z.p. Zatem w ocenie Zarządu Województwa, spółka naruszyła postanowienia art. 7 ust 1 p.z.p. w związku z art. 3 ust 1 pkt. 3, art. 4 pkt 8, art. 40 ust. 2, art. 95 ust 1 p.z.p., nie przestrzegając w odpowiednim stopniu zasad jawności i przejrzystości, przez co naruszyła zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Rozdział 3 – Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, Podrozdział 1 – Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków punkt 1 litera k), zgodnie z treścią którego wydatek, by mógł zostać uznany za kwalifikowany, musi być zgodny z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą p.z.p. Powyższe ustalenia skutkowały nałożeniem korekty finansowej w wysokości 25% na wydatki poniesione w związku z realizacją usług szkoleniowych, usług doradczych i usług cateringowych. Spółka nie zgodziła się z tą oceną, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2015. r., mocą której nałożono na spółkę obowiązek zwrotu kwoty 131.602,91 zł. Na skutek odwołania spółki decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w całości zaskarżoną decyzję, nakazując organowi I instancji zbadać charakter zadania nr 1 dotyczącego usług doradczych oraz dokonać szczegółowej analizy kosztów pośrednich mających związek z tym zadaniem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Województwa Podkarpackiego, działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz zmienianego aneksami Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Nr KL/PK/2007/1 z dnia 22 czerwca 2007 r., wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Decyzja ta dotyczyła wydatków z tytułu usług szkoleniowych, doradczych i cateringowych rozliczonych w następujących wnioskach o płatność: nr [...], nr [...], [...], [...] w łącznej wysokości 131.602,91 zł, w tym koszty pośrednie, z zaznaczeniem, że kwota za usługi doradcze wynosiła 47.044,80 zł (w tym koszty pośrednie). Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił w części decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczącą zwrotu kwoty 47.044,80 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym spółka była zobowiązana przy realizacji projektu do przestrzegania zasad wynikających z p.z.p. Powyższy obowiązek wynika z tego, że spółka ma status podmiotu prawa publicznego. Zdaniem organu jest niewątpliwe, że strona została powołana w celu zaspokajania potrzeb o charakterze ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego. Nie zmienia tego fakt, że prowadzi ona działalność gospodarczą nakierowaną na osiąganie zysku i jego maksymalizację. Organ odniósł się również do zarzutu spółki, że § 22 umowy wyraźnie wskazuje w pkt 1, że przy udzielaniu zamówienia w ramach projektu Beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych, a przypis 37 do tego paragrafu stanowi, że należy go wykreślić, jeśli Beneficjent i Partnerzy są zobowiązani do stosowania przepisów p.z.p., a jednocześnie WUP w Rzeszowie nie wykreślił zapisów § 22, przyznając tym samym, iż spółka nie jest zobowiązana do stosowania ustawy p.z.p. Mianowicie, zdaniem Ministra, omyłkowy brak wykreślenia powyższego zapisu nie może stanowić o braku istnienia obowiązku wynikającego z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto wskazał, że spółka i tak była zobowiązana do przestrzegania Wytycznych na podstawie § 3 ust. 4 Umowy, a te z kolei w myśl pkt 1 podrozdziału 3.1 lit. k stanowią, że warunkiem kwalifikowalności wydatku jest m.in. jego zgodność z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego w szczególności z ustawą p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd zgodził się z organem w kwestii oceny, że skarżąca jest podmiotem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., tj. osobą prawną utworzoną w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Wynika to przede wszystkim z § 6 umowy spółki. WSA uznał, że podstawowym i jedynym celem spółki jest działalność w interesie publicznym, ponieważ żaden z celów wskazanych w umowie spółki nie jest celem prywatnym oraz spełnia pozostałe przesłanki, o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 p.z.p. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi w zakresie naruszenia tego przepisu. Niemniej jednak, Sąd stwierdził, że decyzja Minister Infrastruktury i Rozwoju wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz wyrażonych w nich zasad prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W szczególności Sąd podkreślił, że organ wydał rozstrzygnięcie niekorzystne dla skarżącej, mimo że strona działała w zaufaniu do stanowiska Województwa Podkarpackiego – Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie wyrażonego w § 22 umowy z dnia 14 grudnia 2012 r., w którym to zapisie strona zobowiązała się także do stosowania zasady konkurencyjności w rozumieniu obowiązujących Wytycznych (pkt 1). Natomiast § 21 umowy stanowiący o obowiązku stosowania ustawy prawo zamówień publicznych został wykreślony przez organ administracji. Sąd wskazał, że § 22 ww. umowy w pkt. 1 stanowi, że przy udzielaniu zamówienia w ramach projektu Beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych, a przypis 37 do tego paragrafu stanowi, że należy go wykreślić, jeśli Beneficjent i Partnerzy są zobowiązani do stosowania przepisów ustawy p.z.p. WSA zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowa umowa nie była jedyną podpisaną przez skarżącą z WUP w Rzeszowie na realizację zadań z wykorzystaniem środków publicznych. Wszystkie te umowy mają identyczne zapisy w zakresie dotyczącym konkurencyjności wydatków. Wobec tego nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której zawierane na przestrzeni lat umowy oraz weryfikacja wniosków, zakończone przyznaniem środków i tym samym utwierdzające stronę w prawidłowości jej postępowania, narażają ją następnie na zarzut takiego działania, które w konsekwencji prowadzi do żądania zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Narusza to w ocenie Sądu konstrukcję zasady zaufania do organów administracji publicznej określoną w art. 8 k.p.a. i w tym zakresie zarzuty skargi okazują z się słuszne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rozwoju i Finansów, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. polegające na uznaniu, że organy administracji działały w niniejszej sprawie w sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej, zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów, w sytuacji gdy treść zaskarżonej decyzji odpowiada przepisom prawa, a działanie organu nie naruszyło wskazanych przepisów, zaś zarzuty skargi były niezasadne, co obligowało Sąd do oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Trafne są zarzuty polegające na naruszeniu przez WSA w Warszawie przepisów postępowania wymienionych w osnowie skargi kasacyjnej. Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu Sądu I instancji, organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu stosowną argumentację na poparcie swojego rozstrzygnięcia, wskazując m.in. iż kwota wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 84 558,11 zł nie została przez Beneficjenta (co do którego należy stosować przepisy p.z.p., o czym niżej) zwrócona. Podkreślono, że zapisy § 22 umowy o dofinansowanie wskazują w pkt. 1, że: "Przy udzielaniu zamówienia w ramach projektu Beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych", a przypis 42 tego paragrafu stanowi, że należy go wykreślić, jeśli Beneficjent i Partnerzy są zobowiązani do stosowania przepisów p.z.p. Pierwszeństwo przed zapisem umów mają przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest ustawa p.z.p. W związku z tym, niezgodne z ww. ustawą zapisy nie mogą wywoływać skutków prawnych. Nie może mieć znaczenia w sprawie fakt skreślenia danego postanowienia umowy, w sytuacji gdy sprzeciwia się on prawu. Ponadto, błąd organu polegający na wykreśleniu § 21 umowy o stosowaniu p.z.p., a pozostawienie zapisu o wydatkowaniu środków w oparciu o zasadą konkurencyjności (§ 22 umowy), wynikał z działania samej spółki. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie spółka wskazała (w pkt 3.7 wniosku), że w projekcie przewiduje się udział firm zewnętrznych i "wybór podwykonawców nastąpi przy zastosowaniu zasady konkurencyjności". Wobec takiej deklaracji spółki organy były uprawnione do zawarcia odpowiednich zapisów w umowie o dofinansowanie, tj. pozostawienia obowiązku stosowania zasady konkurencyjności, a wykreślenia stosowania p.z.p. Wykreślenie obowiązku stosowania p.z.p. w umowie nie został narzucony, lecz był konsekwencją zapisu z wniosku o dofinansowanie, który wpisała sama spółka. Nadto, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, beneficjent przed podpisaniem umowy o dofinansowanie złożył opinię prawną, że nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy Prawo Zamówień Publicznych. Dlatego też WSA w zaskarżonym wyroku niewłaściwie ocenił działanie organu, uznając, że żądanie zwrotu środków w tym kontekście jest nieuprawnione. Ocena, czy spółka jest podmiotem wyłączonym od stosowania p.z.p. czy nie, była możliwa dopiero na podstawie analizy zapisów m.in. umowy spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że omyłkowe wpisanie w umowie § 22 o treści "przy udzielaniu zamówienia w ramach projektu Beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych" oraz jednoczesne wykreślenie § 21 umowy dotyczącego stosowania p.z.p. – świadczy o tym, że doszło do uchybienia po stronie organu, jednakże zapis umowy dotyczący konkurencyjności był konsekwencją zapisu z wniosku o dofinansowanie, który wpisała sama spółka. Choć opisane wadliwości nie powinny mieć miejsca, zważywszy na profesjonalizm podmiotu sporządzającego umowę, to jednak nie zwalniały one spółki od konieczności stosowania przepisów p.z.p. Należy bowiem zauważyć, że w umowie o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL (v. § 3 umowy). W myśl natomiast punktu 3.1. podrozdział 1 pkt 1 k) Wytycznych, jednym z warunków uznania wydatków za kwalifikowane jest ich zgodność z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Tym samym spółka zobowiązała się do stosowania przepisów p.z.p., a umowa z [...] marca 2012 r. nie mogła wyłączać tego obowiązku, a więc zwalniać beneficjenta z konieczności przestrzegania prawa. Zgodnie z zasadą zaufania obywateli do organów państwa nie można na stronę przerzucać błędów lub uchybień popełnionych przez organ prowadzący postępowanie. Jednakże dla ustalenia odpowiedzialności organu za naruszenie omawianej zasady konieczne jest wykazanie, że fakt dezinformacji rzeczywiście wystąpił. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż dopiero podczas kontroli po zweryfikowaniu dokumentów źródłowych (umowy spółki), organ mógł dokonać prawidłowych ustaleń w kwestii uznania [...] Agencji Rozwoju Regionalnego za podmiot prawa publicznego, który zobowiązany jest do stosowania ustawy Prawo Zamienień Publicznych przy udzielaniu zamówień publicznych. Brak jest także podstaw do czynienia organowi zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż organ wywiązał się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie. Wobec tego, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie wypowiedział się co do istoty sprawy, którą w niniejszej sprawie stanowi prawidłowe określenie kwoty podlegającej zwrotowi, koniecznym było jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w tym zakresie. Rozpoznając ponownie skargę, Sąd powinien ocenić, czy organ prawidłowo zastosował wobec skarżącej korektę finansową w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).