III SA/Wa 1134/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (sprawozdawca) sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant referent stażysta Katarzyna Nartanowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SAB/Wa 53/13 1. wymierza grzywnę za niewykonanie wyroku w kwocie 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Z. W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SAB/Wa 53/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Z. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych w podatku od nieruchomości za lata 1971-2008, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia 27 maja 2013 r. w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy. Wyrok stał się prawomocny 21 czerwca2014 r., a Kolegium otrzymało go 16 lipca 2014 r. Pismem z dnia 19 lutego 2016 r. pełnomocnik Skarżącego wezwał organ do wykonania ww. wyroku. W uzasadnieniu wezwania wskazał, że do dnia sporządzenia ww. pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało wyroku WSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. Następnie pełnomocnik Skarżącego, pismem z dnia 2 marca 2016 r. złożył skargę na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższego wyroku WSA. Pełnomocnik wniósł o ukaranie organu grzywną na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawy Skarżącego za lata 2004 - 2008 zakończyły się wydaniem decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdzeniem, że decyzje te zawierały wady określone w § 1 art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015r., poz. 613 ze zm.; dalej: "O.p.") wraz ze wskazaniem okoliczności uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący złożył od powyższych decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO wyjaśniło, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych za lata 1971-2003 zwróciło się do Burmistrza Miasta J. o przekazanie akt spraw podatkowych za powyższy okres. Pismem z dnia 21 marca 2016 r. Burmistrz Miasta J. poinformował Kolegium, iż akta za powyższy okres zostały zniszczone. Kolejno, pismem z dnia 29 marca 2016 r., w odpowiedzi na przekazane przez Burmistrza Miasta J. pismo SKO, Starosta O. udzielił odpowiedzi dotyczącej udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Natomiast pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r. SKO wezwało Skarżącego na podstawie art. 168 § 2 w związku z art. 169 § 1 O.p. o wskazanie dat wydania, oznaczeń (numerów lub znaków) oraz organu, który wydał decyzje podatkowe, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych za lata 1971-2003, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Końcowo organ zauważył, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., a tego warunku Skarżący nie dopełnił. Dodano, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wtedy, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności zmierzających do jego zakończenia. Dlatego organ wniósł jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga była zasadna. W rozpoznanej sprawie omówienia wymagają kolejno dwie kwestie: po pierwsze, kwesta dopuszczalności skargi i po drugie, kwestia jej zasadności. Co do pierwszej z nich należy stwierdzić, że wbrew temu , co twierdziło SKO, w rozpoznanej sprawie nie mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 p.p.s.a.), po uwzględnieniu której Sąd wydaje wyrok na podstawie art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Warunkiem dopuszczalności tej skargi jest wyczerpanie trybu z art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący złożył już taką skargę do tut. Sądu i uruchomione w wyniku jej wniesienia postępowanie zakończyło się wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SAB/Wa 53/13 uwzględniającym skargę na bezczynność. W niniejszej sprawie natomiast przedmiotem rozpoznania była skarga o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie powyższego wyroku. Podstawą prawną takiej skargi jest przepis art. 154 p.p.s.a. Zgodnie z treścią jego § 1, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skarga o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność jest zatem czym innym niż ogólna skarga na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 p.p.s.a.). Warunkiem jej dopuszczalności jest nie ponaglenie (art. 52 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 O.p.), lecz wezwanie do wykonania wyroku (art. 154 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznanej sprawie warunek ten został spełniony. Mianowicie w piśmie z dnia 19 lutego 2016 r. Skarżący wezwał SKO do wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. III SAB/Wa 53/13. Do organu wezwanie o wpłynęło 22 lutego 2014 r. Skarga była więc dopuszczalna. Skarga okazała się też zasadna. Warunkiem zasadności skargi o wymierzenie organowi grzywny jest stwierdzenie przez Sąd, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, przy czym przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zarówno sytuację, gdy organ w ogóle wyroku nie wykonał, jak i sytuację, gdy nie wykonał go w terminie w wyroku zakreślonym (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98, Lex nr 77621). Wykonanie wyroku po terminie w nim zakreślonym ma natomiast znaczenie dla wysokości grzywny (por. wyrok NA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 489/09, CBOSA). Jak już wyżej zaznaczono, w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. III SAB/Wa 53/13, tut. Sąd zobowiązał SKO rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia 27 maja 2013 r. w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych (za lata 1971 – 2008) w dniu 27 maja 2013 r. Adresatem żądania było SKO. W dniu 4 czerwca 2013 r. SKO zwróciło się do Burmistrza J. o akta sprawy. Reakcja organu nadzorczego była więc niezwłoczna. Z akt, jakimi dysponował Sąd, wynikało ponadto, że Burmistrz odpowiedział pismem z dnia 26 czerwca 2013 r., podając w nim, że akta te pozostają w dyspozycji SKO, w zakresie lat 2004 – 2008, zaś za lata 1971 – 1998 Burmistrz akt nie posiada. Z akt sprawy wynikało także, że już przed wnioskiem Skarżącego z 27 maja 2013 r. toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji za niektóre wymienione lata, a nadto, że toczyło się postępowanie wznowieniowe. Sąd podkreślić jednakże, że prowadzone postępowanie w sprawie nieważności decyzji dotyczyło – jak wynika z akt – tylko lat 2004 – 2008, podczas gdy wniosek Skarżącego z 27 maja 2013 r. dotyczył decyzji z lat 1971 – 2008. Sąd uznał za bezsporne, że do dnia wyrokowania przez Sąd (2 kwietnia 2014 r.) SKO nie wydało żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku z 27 maja 2013 r. Sąd wskazał organowi trzy możliwości załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji: 1) stwierdzenie takiej nieważności po przeprowadzeniu podatkowego postępowania nadzorczego (art. 247 § 1); 2) odmowa stwierdzenia nieważności wynikająca z powodów, o których mowa w art. 247 § 2 O.p., czyli z uwagi na upływ terminów przedawnienia; 3) odmowa wszczęcia postępowania (art. 249 § 1). Sąd podkreślił, że jedno z tych rozstrzygnięć powinno jednak zawsze zapaść, i to w terminie przewidzianym w przepisach dla załatwiania spraw i według zasad wynikających z tych przepisów - w szczególności o każdym przypadku niezałatwienia sprawy organ powinien informować stronę i wyznaczyć nowy termin (art. 139 i art. 140 O.p.). Jeśli natomiast istnieją pewne przeszkody dla kontynuowania postępowania, O.p. pozwala to postępowanie zawiesić (art. 201 i następne). Termin wykonania wyroku mijał w połowie sierpnia 2014 r. Wobec nie podjęcia do tej daty żadnego z możliwych w tej sprawie rozstrzygnięć, Skarżący złożył skargę o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku. Rozpoznając tę skargę Sąd stwierdził, że wniosek Skarżącego nadal nie został rozpatrzony w sposób określony w wyroku III SAB/Wa 53/13. W aktach sprawy znajdują się co prawda decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2006-2007 oraz decyzje umarzające postępowanie w sprawie stwierdzania nieważności decyzji w tym podatku za lata 2004-2005 i 2008, ale były to decyzje wydane w wyniku wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie na skutek wniosku Skarżącego z dnia 27 maja 2013 r. Nawet gdyby uznać, że stanowią one reakcję na wniosek Skarżącego, to i tak nie można ich uznać za wykonane w terminie, bo wszystkie one zostały wydane w 2016 r. W aktach znajdują się też postanowienia SKO o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku Skarżącego dotyczącego decyzji za pozostałe lata (1971 – 2003), ale one również nie odpowiadają wskazaniom wynikającym z wyroku III SAB/Wa 53/13, a poza tym także zostały wydane w 2016 r. Nie można więc uznać, że wyrok został wykonany w terminie. Zaistniała więc podstawa do wymierzenia organowi grzywny, bowiem "podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej w oparciu o art. 154 § 1 p.p.s.a. jest upływ terminu do wykonania wyroku wyznaczonego przez sąd administracyjny do wydania aktu lub podjęcia czynności bądź też upływ ustawowego terminu. Wyraźnego zaznaczenia wymaga przy tym fakt, iż działania organu podjęte po wniesieniu skargi nie stanowią podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi, tylko z tego względu, że organ podjął czynności do realizacji, których był zobowiązany. o której mowa w art. 154 p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 489/09, CBOSA). Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z Komunikatu Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M.P. 2016 , poz. 145), wynagrodzenie to w 2015 r. wynosiło 3.899,78 zł. Jego dziesięciokrotność zatem, a więc górna granica grzywny możliwej do wymierzenia przez Sąd to 38.997,80 zł. Sąd uznał jednak, że grzywna w maksymalnej wysokości byłaby zbyt dolegliwa. Za adekwatne do stopnia stwierdzonego naruszenia prawa przez organ, za wystarczająco dolegliwe, a przy tym nie nadmierne, Sąd uznał wymierzenie grzywny w wysokości 10.000 zł. Organ zajmował się bowiem kwestią nieważności decyzji podatkowych objętych wnioskiem Skarżącego, choć w ramach postępowania wszczętego z urzędu (w części obejmującej lata 2004-2008), prowadzonego wprawdzie dość nieudolnie, ale zakończonego w 2016 r. W tymże roku organ wydał decyzje za lata 2004-2008 oraz postanowienia o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku za lata pozostałe. Abstrahując od ich merytorycznej poprawności nie można więc tracić pola widzenia przy ocenie wysokości grzywny faktu ich wydania. Również wielość postępowań (z urzędu, na wniosek, w sprawie stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania) z pewnością nie ułatwiała szybkiego zakończenia sprawy. Wszystko to przesądziło o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w sentencji. Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości obejmującej wpis od skargi (art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.).