II SA/Ol 1277/16

Dnia 13 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. Ś. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wójt Gminy (dalej też jako: organ, Wójt Gminy, organ I instancji) wydał trzy decyzje ustalające na rzecz S. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmującego działki o numerach ewidencyjnych "[...]" w obrębie C., gm.K.: z dnia "[...]" r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku obory wraz z płytą gnojową i zbiornikiem na ścieki oraz budowie szczelnego szamba przy istniejącym budynku mieszkalnym, z dnia "[...]" r. dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na gnojowicę, w ramach rozbudowy zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym oraz z dnia "[...]" r., znak: "[...]" dla inwestycji polegającej na budowie obory i budowie budynku inwentarsko-gospodarczego. Co do tej ostatniej decyzji toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, zakończone ostateczną i prawomocną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W dniu 28 czerwca 2015 r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek E.Ś. (dalej też jako strona, skarżący), zatytułowany "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym domagał się on od organu rozwiązania wszystkich decyzji o warunkach zabudowy, wydanych dla działek nr ew. "[...]".W uzasadnieniu wniosku wskazał, że na skutek wniosku S. W., doszło do zatwierdzenia podziału drogi i przeniesienia własności, co pozbawia osoby trzecie posiadanego dostępu do drogi publicznej. Pismem z dnia 31 lipca 2015 r. Wójt Gminy zawiadomił wnoszącego podanie o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji znak "[...]" oraz, powołując się na art. 50 §1 oraz art.155 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwał go do wyjaśnienia na czym polega interes lub słuszny interes strony w uchyleniu tej decyzji. W piśmie z dnia 18 maja 2015 r. strona powołała się na ochronę interesów osób trzecich wynikającą z przepisów Kodeksu cywilnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo budowlane. Wskazała również, że podstawą uchylenia decyzji, które naruszają jej prawa, są art.162 § 3 lub art.163 k.p.a. Na przepisy te strona powołała się też w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r., stanowiące odpowiedź na zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wniosków. Decyzją z dnia "[...]" r. Wójt Gminy, powołując się na art. 105 § 1 w związku z art. 155 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzje ustalające warunki zabudowy z dnia "[...]" r. i z dnia "[...]" r. były wielokrotnie badane przez organ wyższego rzędu i nigdy nie znaleziono przesłanek do stwierdzenia ich nieważności. Ponadto, strona nie sprecyzowała, które przepisy i w jaki sposób zostały naruszone. W związku z tym należało przyjąć, że wniosek E. Ś. dotyczy wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., który pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, jeśli strona, która nabyła prawa na mocy tej decyzji, wyrazi na to zgodę. S. W. zgody takiej nie wyraził. Nadto strona nie sprecyzowała na czym ma polegać interes społeczny lub słuszny interes wnioskodawcy w uchyleniu decyzji. Na skutek odwołania E. Ś. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), decyzją z dnia "[...]" r., uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że Wójt Gminy nie miał podstaw do samodzielnego określenia charakteru żądania strony, tym bardziej, że w swoich pismach E. Ś. wskazywał, że art.155 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania. Ponadto Kolegium wskazało, iż z treści pism strony można wnioskować, że oczekuje ona podjęcia przez Wójta Gminy działań z urzędu, polegających na wyeliminowaniu, w trybie art.162 lub 163 k.p.a. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli taka była istota tego pisma, to wówczas rzeczą organu jest zdecydowanie o podjęciu kroków z urzędu. Jednocześnie zaś winien postępowanie zainicjowane podanie z dnia 26 czerwca 2015 r. (błędnie potraktowanym jako wniosek o przeprowadzenie postępowania) umorzyć. Inną możliwością jest to, że w/w pismo w istocie stanowi wniosek o przeprowadzenie postępowania, wówczas tryb procedowania należy do organu. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji wezwał wnoszącego podanie do sprecyzowania żądania poprzez określenie o jakie decyzje o warunkach zabudowy chodzi i na czym ma polegać ich "rozwiązanie", pod rygorem przyjęcia, że strona wzywa do wyeliminowania wymienionych na wstępie decyzji w trybie art. 162 lub art. 163 k.p.a. Odpowiadając na to wezwanie strona wskazała, że chodzi o zastosowanie wobec tych decyzji art.162 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 k.p.a. Decyzją z dnia "[...]" r. Wójt Gminy ponownie umorzył postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wskazując, iż strona potwierdziła, że chodzi jej o wyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 162 k.p.a., wobec czego postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. stało się bezprzedmiotowe, ponieważ E. Ś. nie wnosił o jego wszczęcie. Po rozpatrzeniu odwołania od E. Ś., Kolegium decyzją z dnia "[...]" r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia obszernie organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść art.105 § 1 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do bezprzedmiotowości postępowania stwierdzając, że w sytuacji, gdy organ wszczyna postępowanie choć nie działa z urzędu i jednocześnie nie dysponuje wnioskiem strony w tym przedmiocie, to postępowanie powinno być umorzone, jako bezprzedmiotowe. Na decyzję tę skargę do tutejszego Sądu wniósł E. Ś., który zarzucał, że jest ona sprzeczna z prawem a zwłaszcza z art.162 k.p.a., który powinien być zastosowany. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (nazywanej przez stronę postanowieniem) i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium, skoro organ I instancji nie dysponował stosownym wnioskiem strony o wszczęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a., to po wyjaśnieniu żądania, prawidłowo postępowanie zostało umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna albowiem Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz.23 ze zm., dalej jako k.p.a.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało zainicjowane pismem E. Ś., datowanym 25 czerwca 2015 r., które wpłynęło do organu 28 czerwca 2015 r. W pierwszej fazie postępowania organ I instancji, bez należytego wyjaśnienia rzeczywistej woli wnoszącego podanie, zawiadomił o wszczęciu postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy rozpoznając sprawę po raz pierwszy zauważył, że do działania takiego nie było podstaw bez uprzedniego wyjaśnienia czego w istocie domaga się strona. Istotnie, w piśmie E.Ś. z dnia 25 czerwca 2015 r. nie zostało jasno sformułowane oświadczenie woli, do którego wystarczy wykładnia literalna. Nie zwalniało to jednak organu z obowiązku ustalenia tego, jakich działań od organu oczekuje wnoszący podanie. Niedopuszczalne jest bowiem, aby organ administracji wypowiadał się arbitralnie na temat trybu w jakim postępowanie ma być prowadzone zanim nie ustali jaka jest rzeczywista wola strony Nieuprawnione jest działanie organu polegające na tym, iż organ sam wybiera tryb postępowania nadzwyczajnego a następnie umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe, bo z wyjaśnień uzyskanych później od strony wynika, że oczekuje ona wyeliminowania decyzji ostatecznej w innym trybie nadzwyczajnym. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt I OSK 185/05 "Według reguł przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności oraz zasadzie skargowości. Wszczęcie postępowania na żądanie strony oparte jest na zasadzie rozporządzalności zarówno co do wszczęcia postępowania, jak i co do rodzaju i zakresu żądania. Od woli zatem strony zależy wszczęcie danego postępowania. Organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest bezwzględnie związany wolą strony, nie może zatem zmienić treści żądania strony. Jeżeli treść żądania strony nie jest jasna, może jedynie wezwać do jej określenia aby sprawie nadać właściwy bieg". W niniejszej sprawie w wielu pismach skarżący dawał wyraz temu, że oczekuje, aby decyzje ustalające warunki zabudowy, które – w jego ocenie – naruszają jego interes prawny, zostały wyeliminowane z obiegu prawnego poprzez ich wygaszenie w trybie art. 162 lub uchylenie w trybie art. 163 k.p.a. Nieuprawnione zatem jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że skoro postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a., a później okazało się, że nie było w tym zakresie wniosku strony, to należy je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Dopóki bowiem istnieją strony postępowania i jego przedmiot brak jest podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie utrwalony jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zatem zastosowanie tylko w takich sytuacjach, kiedy brak jest sprawy administracyjnej, co skutkuje wydaniem orzeczenia formalnego kończącego postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W sprawie kontrolowanej przez Sąd, organ I instancji mimo, że ustalił, iż skarżący oczekuje zastosowania w sprawie art. 162 lub art.163 k.p.a., umorzył postępowanie zamykając mu możliwość dokonywania merytorycznej oceny, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznych, na podstawie art. 162 k.p.a. lub ich uchylenia na podstawie art. 163 k.p.a. Postępowanie w tym trybie może być prowadzone i z urzędu, i na wniosek. Nie można jednak pisma inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie odczytywać jako wezwania do wszczęcia postępowania z urzędu, skoro strona nie dysponuje żadnymi środkami prawnymi przymuszającymi do podjęcia takiego postępowania a z kolejnych jej pism wynika, że jej wolą jest usunięcie przedmiotowych decyzji z obrotu prawnego na podstawie przepisów, które niejednokrotnie powołuje. Z powyższych względów Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania w sytuacji , gdy nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Dlatego należało decyzję tę uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro nie było podstaw do umorzenia postępowania, to sprawę musi ponownie rozpatrzyć organ I instancji, który winien ustalić i ocenić, czy zachodzą przesłanki do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 162 i art.163 k.p.a. Z tych względów Sąd na obecnym etapie nie może wypowiadać się co do tego, czy organy naruszyły w/w przepisy procesowe. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji były bowiem wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który został w sprawie błędnie zastosowany. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.