I OSK 2215/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 977/16 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 977/16 oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...].05.2016 r. Prezydent Miasta T. przyznał K. B. pomoc w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości, higieny i chemii gospodarczej w wysokości 20 zł, na zakup witamin i minerałów w wysokości 10 zł, na zakup czajnika w wysokości 20 zł, na zakup skarpet i bielizny w wysokości 20 zł. Ponadto przyznał pomoc na dofinansowanie do czynszu w wysokości 30 zł (płatne na konto MSM). Jednocześnie odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w postaci owoców i warzyw. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo ani dorywczo, jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku oraz że od 1 lutego wykonuje on prace społecznie–użyteczne. Jedynym źródłem dochodu wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc tj. w kwietniu 2016 r., był dodatek mieszkaniowy w wys. 119,22 zł, dodatek energetyczny w wys. 11,09 zł oraz zasiłek okresowy w wys. 251,85 zł. Jego łączny dochód w omawianym miesiącu wyniósł 382,16 zł, przy kryterium dochodowym wynoszącym 634 zł. Oznacza to, że wnioskodawca spełnia warunek z art. 7 ustawy o pomocy społecznej – ubóstwo i bezrobocie, a także z art. 8 tejże ustawy – kryterium dochodowe. Mimo tego organ nie znalazł podstaw do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w postaci owoców i warzyw, uzasadniając swoją odmowę ograniczonymi środkami pieniężnymi i związanym z tym brakiem możliwości zaspakajania wszystkich potrzeb wnioskodawców. Prezydent zwrócił uwagę, że wnioskodawca jest objęty pomocą w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wys. 40 zł miesięcznie oraz w formie żywności w ramach programu FEAD w roku 2015/2016. Dodał, że wnioskodawca jest osobą młodą, sprawną fizycznie i może podjąć jakąkolwiek pracę zarobkową i w ten sposób uzyskać środki finansowe na zabezpieczenie swoich rosnących potrzeb. Organ zauważył też, że wnioskodawca od 2011 r. korzysta ze stałej, systematycznej pomocy MOPR. Ponadto Prezydent odnosząc się do sytuacji finansowej Ośrodka wskazał, że na dzień 30.04.2016 r. rozdysponowano na realizację zasiłków celowych i pomocy w naturze 29,69 % rocznego budżetu (tj. 623.539,21 zł). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Kolegium wskazało, że budżet Ośrodka Pomocy Rodzinie wymusza miarkowanie udzielonej pomocy. Podniósł, że pomoc społeczna powinna być w pierwszej kolejności kierowana do tych, u których wystąpiły obiektywne przeszkody, powodujące, że same nie są w stanie sobie poradzić. Są to przede wszystkim osoby w podeszłym wieku, samotne, schorowane, niemogące podjąć żadnej pracy ani niedysponujące żadnym majątkiem. Organ odwoławczy wywiódł w związku z tym, ze osoba młoda, jak odwołujący się, powinna w pierwszej kolejności wykorzystywać własnej możliwości by podjąć pracę, decydując się na prace dorywcze, których w sezonie letnim nie brakuje. Wskazał, że sytuacja odwołującego się jest stabilna w tym sensie, że w ramach realizacji kontraktu socjalnego pracował on dorywczo od lutego do kwietnia 2016 r. Aktualnie natomiast znowu pozostaje bierny zawodowo i oczekuje zaspokojenia wszystkich swoich potrzeb ze środków pomocy społecznej. Mając na względzie ograniczenia budżetowe MOPR w T., jak również cel pomocy społecznej, w ocenie organu II instancji, nie jest to ani możliwe, ani uzasadnione. Kolegium podniosło, że odwołujący się w pierwszej kolejności powinien zostać objęty pozafinansową pomocą społeczną, zmierzającą przede wszystkim do jego większej i realnej aktywności zawodowej. Pomoc społeczna powinna mieć bowiem charakter interwencyjny i zaradczy, nie można czynić z niej stałego źródła dochodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję organu odwoławczego K. B. stwierdził, że jego potrzeby zostały zlekceważone przez SKO. Wskazał, że nie ma wpływu na swoją sytuację materialną – na brak pracy. W jego ocenie, z uwagi na postawę pracodawców, nierealne jest oczekiwanie, ze podejmie jakąkolwiek pracę. Wskazał też, że nie zgłasza do Ośrodka po pomoc na zaspokojenie każdej potrzeby życiowej a tylko tych pilnych. Skarżący podniósł, ze przyznania mu pomoc jest zbyt skromna. Dostaje zaledwie 40 zł miesięcznie na artykuły żywnościowe. Zakwestionował przy tym powoływanie się przez organy obu instancji na ograniczenia budżetowe Ośrodka, wskazując, że Prezydent Miasta powinien przeznaczać więcej pieniędzy na pomoc społeczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że skarżący spełniał przesłanki do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego określone w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2016 r., poz. 930, dalej: u.p.s.) w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że organ był zobligowany do przyznania skarżącemu świadczenia. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma bowiem charakter decyzji uznaniowej. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie organy administracji przekonująco uzasadniły potrzebę udzielenia pomocy skarżącemu w rozmiarze zaspokajającym jedynie w części jego potrzeby. Zawartość akt administracyjnych sprawy potwierdza argumentację organów obu instancji o ograniczeniach finansowych organu I instancji - braku możliwości zaspokojenie potrzeb wszystkich osób zgłaszających się do MOPR w T. o pomoc społeczną. Jak wynika z wyjaśnień Ośrodka, w 2016 r. dysponował on kwotą 2.100.000 zł z przeznaczeniem na realizację pomocy w rozdziale "zasiłki i pomoc w naturze, z której to kwoty, na dzień 30.04.2016 r. wydano już łącznie kwotę 623.539,21 zł, co stanowi około 30 % środków przeznaczonych na realizację powyższego zadania w 2016 r. Zdaniem Sądu I instancji, istotna jest również okoliczność, że skarżący objęty jest stałą opieką pomocy społecznej od 2011 r. i poza przyznanym zasiłkiem okresowym i otrzymywanymi regularnie zasiłkami celowymi otrzymuje pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 40 zł miesięcznie oraz w formie żywności w ramach programu FEAD w roku 2015/2016. Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że ograniczenia budżetowe MOPR i fakt ciągłego, wieloletniego korzystania przez skarżącego z pomocy społecznej stanowią argumenty uzasadniające przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w kwocie niezaspokajającej całości jego potrzeb. Udzielenie pomocy w żądanym przez stronę rozmiarze prowadzić mogłoby bowiem do uniemożliwienia udzielenia pomocy innym uprawnionym, często znajdującym się w trudniejszej sytuacji życiowej niż skarżący (w podeszłym wieku, chorym czy niedołężnym). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne, a w konsekwencji nietrafne i dokonane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, zaakceptowanie niepełnych ustaleń organów w zakresie: ogólnej ilości osób uprawnionych do otrzymania pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych przeznaczonych na ten cel; hierarchii potrzeb skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tej sprawie jedyny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym ustaleń co do ograniczonych możliwości finansowych organu pomocy społecznej, jak również hierarchii potrzeb skarżącego, została bowiem przeprowadzona w sposób prawidłowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że decyzje w przedmiocie zasiłków celowych mają charakter uznaniowy. Wobec tego trzeba mieć na względzie, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 u.p.s. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Dlatego też nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) – (por. wyroki NSA z 24 lutego 2010 r., I OSK 1353/09, z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10). Dlatego też należało uznać, że postępowanie administracyjne w tej sprawie nie było obarczone wadą polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności związanych z możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej. Wskazywany przez Kolegium fakt, iż na dzień 30.04.2016 r. organ pomocowy rozdysponował na realizację zasiłków celowych i pomocy w naturze 29,69 % rocznego budżetu (tj. 623.539,21 zł) jednoznacznie wskazuje, że środki jakimi dysponuje ośrodek są ograniczone. Okoliczność, iż w tej dacie wydatkowano niespełna 30% rocznego budżetu nie oznacza, że organ pomocowy dysponuje rezerwami, które może przeznaczyć na zaspokojenie wszystkich potrzeb skarżącego. Środkami tymi organ musi dysponować rozważnie, tak by zabezpieczyć podstawowe potrzeby wszystkich beneficjentów i by środki te wystarczyły na cały rok. Nawet niewielkie przesunięcie środków, którymi dysponuje organ, może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, jak chociażby udzielenie pomocy osobom bardziej potrzebującym. W takich sytuacjach odmowa przyznania lub przyznanie w niższej od oczekiwanej wysokości osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być więc podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania. W związku z powyższym nie można zarzucić, że Sąd I instancji źle ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a wyrok wydał nie dysponując niezbędnymi danymi. Ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej są faktem powszechnie wiadomym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Brak powołania w zaskarżonej decyzji szczegółowych danych liczbowych dotyczących tych środków w zestawieniu z liczbą podopiecznych, nie może być więc rozpatrywany w kategoriach naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można również zgodzić się z argumentacją skarżącego, iż w tej sprawie "naruszona została logiczna hierarchia potrzeb skarżącego" bowiem odmówiono mu pomocy społecznej w zakresie żywienia a przyznano analogiczną pomoc w zakresie potrzeb o charakterze "mniej rudymentarnym". Z uwagi na ograniczone fundusze organy musiały limitować pomoc udzielaną skarżącemu i dokonały tego w taki sposób aby jak najpełniej umożliwić mu zaspokojenie zgłoszonych potrzeb bytowych. Trudno tutaj zarzucić organom złe dysponowanie środkami finansowymi z tego powodu, że odmówiono przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w postaci owoców i warzyw, a przyznano zasiłek na zakup środków czystości, higieny i chemii gospodarczej, witamin i minerałów, czajnika, skarpet i bielizny. Decyzja organów o konieczności limitowania udzielonej pomocy w zakresie świadczenia na zakup żywności została bowiem dostatecznie umotywowana. W tym zakresie organ uwzględnił, iż skarżący jest już objęty pomocą w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w kwocie 40 zł miesięcznie w ramach programu FEAD w roku 2015/2016, dlatego w ramach posiadanych środków udzielił pomocy na zaspokojenie pozostałych, nie mniej ważnych potrzeb bytowych skarżącego. Ocenie tej, według NSA, nie można zarzucić braku logiki i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 P.p.s.a. ----------------------- 6