II SAB/Lu 176/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] września 2016 r. do Sądu wpłynęła skarga F. L. na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej – "kopii elektronicznej umowy sprzedaży budynku przy ul. [...] w L., który został sprzedany przez Gminę [...] F. G. Ż.". Dodatkowo skarżący wniósł o udostępnienie innych, oprócz umowy kupna/sprzedaży, umów z F. "G. Ż.", dotyczących przeznaczenia wskazanego budynku, jeśli takie umowy Prezydent Miasta zawierał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformował stronę skarżącą, że żądane umowy, z uwagi na zawarcie ich w formie aktu notarialnego, nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p."). Należy podkreślić, że Prezydent Miasta z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. niewątpliwie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Kwestią sporną jest natomiast ocena, czy informacja, której udzielenia żądała strona skarżąca, stanowiła informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2 art. 13). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, to jest nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1). Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana jedynie dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie zawiadamia wnoszącego, że żądane dane podlegają udostępnieniu w odrębnym trybie (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., II SAB/Wa 103/12). Również nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jedynie powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – o ile posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. W rozstrzyganej sprawie jest niekwestionowanym, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżąca Fundacja zwróciła się (za pomocą poczty elektronicznej) o udostępnienie jej informacji publicznej w zakresie: "kopii elektronicznej umowy sprzedaży budynku przy ul. [...] w L., który został sprzedany przez Gminę [...] F. G. Ż." oraz innych, oprócz umowy kupna/sprzedaży, umów z ww. Fundacją dotyczących przeznaczenia tego budynku, jeśli takie umowy organ zawierał. Poza sporem jest, że w odpowiedzi na powyższy wniosek organ przesłał stronie skarżącej w dniu [...] sierpnia 2016 r. pismo, w którym wskazał między innymi, że umowy: o ustanowieniu użytkowania (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r.), o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaży i ustanowienia hipoteki zwykłej (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r.), a także aneks do umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaży i ustanowienia hipoteki zwykłej (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r.), zostały zawarte w formie aktu notarialnego i w związku z tym nie mogą być udostępnione w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ stwierdził również, że kwestia udostępniania aktów notarialnych została uregulowana w sposób szczególny w art. 110 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164 ze zm.). W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe, nie można zarzucić organowi bezczynności w niniejszej sprawie. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on między innymi informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym o dysponowanym przez nimi majątku publicznym. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca zobowiązał podmioty określone w art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej, co nie oznacza, że zawsze muszą być one udostępnione zarówno co do treści jak i postaci. Akt notarialny w zależności od jego treści może zawierać – lub nie – informację publiczną. Żądane przez wnioskodawcę akty notarialne zawierają informację publiczną, ponieważ dotyczą obrotu mieniem publicznym. Trzeba jednak mieć na względzie, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym kontekście zasadnie odwołał się organ do art. 110 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1373/14), wyjaśnił bowiem, że przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. Sąd ten stwierdził, że częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy należy uznać, że zamierzał on ograniczyć dostęp do aktów notarialnych. Przy przyjęciu, że dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, istnienie art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie byłoby nieuzasadnione, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza, niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można przy tym pominąć, że powyższe rozwiązanie nie zostało wyłącznie przyjęte w powołanych przepisach, lecz również w przepisach w ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) i ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), gdzie także ograniczono do wybranego kręgu podmiotów dostęp do aktów notarialnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że akty notarialne są częścią akt będących podstawą wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten jest jawny i zgodnie z art. 361 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych każdy może przeglądać księgi wieczyste w obecności pracownika sądu. Jednak akta ksiąg wieczystych, w których znajdują się również akty notarialne może przeglądać tylko osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Przepis art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Należy w tej sytuacji uznać, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zasadnie również ocenił organ, że nietrafny jest również zarzut strony skarżącego, że organ nie zakwalifikował żądania udostępnienia kopii omawianej umowy, jako żądania informacji o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Z treści wniosku złożonego w dniu [...] sierpnia 2016 r. wynika wyraźnie, że skarżący domaga się "kopii elektronicznej umowy sprzedaży budynku przy ul. [...] w L., który został sprzedany przez Gminę [...] F. G. Ż.". Niewątpliwie również we wniosku tym skarżąca Fundacja wniosła o udostępnienie innych, poza umową kupna/sprzedaży, umów dotyczących przeznaczenia wymienionej nieruchomości, jeśli zostały one zawarte. Nie budzi wątpliwości Sądu, że tak sformułowane żądanie przesądza, że strona domagała się dostępu do określonego dokumentu nie tylko w zakresie treści, lecz także w zakresie jego postaci. Powyższe potwierdza niewątpliwie zawarte w skardze na bezczynność organu, stwierdzenie, że "przedmiot wniosku należy traktować jako dostęp do dokumentu stanowiącego potwierdzenie rozporządzenia przez samorząd majątkiem jednostki". To oznacza, że bezsprzecznie przedmiotem wniosku strony skarżącej dotyczącego udostępnienia informacji publicznej był kopia umowy, a zatem nośnik, nie zaś określone informacje o majątku samorządu terytorialnego czy też o sposobie gospodarowania tym majątkiem. Skarżąca Fundacja składając omawiany wniosek określiła tylko rodzaj żądanego dokumentu, będącego nośnikiem informacji, nie wskazując jednak przedmiotu żądanej informacji. To prowadzi do stwierdzenia, że ocenę organu zobowiązanego do udostępnienia informacji, co do zakresu żądania należy uznać za prawidłową. Organ udzielił bowiem odpowiedzi w takim zakresie, w jakim żądanie wynikało z wniosku w sposób nie budzący wątpliwości. Trzeba zwrócić uwagę na konieczność rozgraniczenia pojęć "informacja" oraz "nośnik informacji", albowiem nie są one tożsame. Niewątpliwie bowiem od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje. Wskazuje się zaś, że pojęcie "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, odnosi się do opisu rzeczywistości, wiedzy, świadomości o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 21). Oczywiste jest więc, że stanowiącą treść informacji "wiedzę o faktach" można utrwalić na różnego rodzaju nośnikach. W rozstrzyganej sprawie nośnikiem informacji o umowach zawartych w stosunku do opisanej wyżej nieruchomości jest – jak prawidłowo wskazał organ – papier, na którym akty notarialne zostały sporządzone. Nie budzi zatem wątpliwości, że wykonanie kopii (skanów) umów, czego domagała się we wniosku skarżąca Fundacja sprowadza się w istocie do sporządzenia kopii aktów notarialnych. Niekwestionowane jest bowiem, że powyższe umowy nie zostały sporządzone w żadnej innej formie, co oznacz, że organ nie posiada żądanych umów w innej, poza aktem notarialnym, formie. Podkreślić trzeba, że przyjęte przez Sąd stanowisko w rozpoznawanej sprawie nie oznacza jednak braku możliwości społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania mieniem publicznym, jakim są nieruchomości gminne. Oczywiste jest bowiem, że informacje dotyczące między innymi ceny sprzedaży nieruchomości bądź również warunków i zasad oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Jednakże wnioskodawca chcąc uzyskać tego rodzaju informacje publiczne winien określić przedmiot żądanej informacji, a nie tylko rodzaj żądanego dokumentu, będącego nośnikiem informacji. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.